Thyene imperialis (Rossi, 1846)

O objetivo de toda negociação é conseguir chegar a um acordo. O objetivo dos acordos é que exista satisfação mútua dos interesses das partes que participaram da negociação (Fisher & Ury, 1981; Raiffa, 1982). No caso em estudo, estão em questão os interesses dos governos do Brasil e do Uruguai – considerados os “representantes da cidadania” –, e o resultado da negociação foi a assinatura da Ata de Jaguarão.

Os negociadores de ambos os Estados decidiram fazer uma reunião para assinar o acordo bilateral de monitoramento conjunto. O local escolhido para a celebração do acordo foi a cidade fronteiriça de Jaguarão (a cidade de Rio Branco, no Uruguai, também chegou a ser cogitada). A composição das delegações conferiu ao encontro um perfil técnico: da parte do Uruguai, compareceram o diretor do Meio Ambiente e quatro assessores técnicos, ao passo que, do lado brasileiro, apresentaram-se o secretário Adjunto da Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) (ligado diretamente à Presidência da República), dois funcionários técnicos do IBAMA, dois técnicos da Secretaria de Saúde e Meio Ambiente do estado do Rio Grande do Sul e um representante da CEEE (MVOTMA, 1990b).

A reunião aconteceu nos dias 30 e 31 de agosto de 1990 e teve como resultado a assinatura da Ata de Jaguarão, que previa a implementação de um monitoramento conjunto, com o objetivo de avaliar a existência de poluição transfronteriça (Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, 1990g; La Manãna, 30/08/1990; La República, 30/08/1990; La Hora Popular, 30/08/1990; La Hora

Popular, 2/09/1990; Ultimas Noticias, 31/08/1990; El País 01/09/1990; La Democracia 02/09/1990; Zero Hora, 31/08/1990, 04/09/1990, Atlas, 31/08/1990).

Nenhuma das partes assinou a Ata no mesmo dia: o secretário adjunto do Meio Ambiente do Brasil assinou-a no dia 7 de fevereiro de 1991, ao passo que o governo do Uruguai o faria apenas no dia 5 de abril daquele ano. O secretário introduziu uma modificação no ponto 2.2. do texto. Na redação original, estava previsto que o laboratório de referência para fazer as provas “estaria localizado em um terceiro país, que poderia ser visitado eventualmente pelos técnicos ligados ao Programa” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay, 1990g, h, 1991b, 1991c, 1991d; Secretaria do Meio Ambiente, 1990).

O acordo assinado na cidade de Jaguarão, conhecido como Ata de Jaguarão, é do tipo técnico. Prevê uma série de recomendações aos respectivos governos para implementar um monitoramento conjunto das autoridades públicas do Brasil e do Uruguai, com o objetivo de avaliar a existência da contaminação transfronteiriça possivelmente produzida pela UTPM (ver Anexo 3).86

Acima de tudo, o documento, em suas seis páginas, visa diminuir o grau de incerteza técnica das partes em relação ao assunto (Susskind & Field, 1996), estabelecendo parâmetros técnicos para implementar o monitoramento, os recursos naturais a serem avaliados, e os limites do espaço físico a

86

Não foram encontrados trabalhos jurídicos, políticos ou de tipo ambiental que analisassem os detalhes desse acordo, nem do ponto de vista do conteúdo, nem do ponto de vista jurídico.

ser monitorado. Ademais, determina as autoridades responsáveis pelo monitoramento – SEMA, no Brasil, e o Ministério da Habitação, Ordenamento Territorial e Meio Ambiente, no Uruguai –, e prevê a formação, em seis meses, de uma rede binacional para realizar os trabalhos de monitoramento (Rede Regional de Monitoramento Conjunto).

O monitoramento conjunto seria implementado em duas etapas. Na primeira etapa, seriam desenvolvidos estudos conjuntos sobre:

- a direção dos ventos, a ser realizado pela Universidade Federal de Pelotas num raio de 400 quilômetros;

- a análise do pH das águas superficiais, a ser realizada mensalmente; - a análise do pH das águas pluviais; e

- os índices de mortalidade humana existentes nos dois países desde os anos 1950. Na segunda etapa, estava programada a ampliação do monitoramento, incluindo: - a implementação de uma rede regional de qualidade de águas; e

- a análise de contaminantes da atmosfera (SO2), resíduos de poeira, metais em águas superficiais e pluviais, análise de flora e fauna e impactos sócio-econômicos (para tal, foi prevista a cooperação técnica do Brasil, por meio do IBAMA).

Do ponto de vista do direito ambiental internacional e institucional, a Ata de Jaguarão caracteriza-se pelos seguintes aspectos, expostos a seguir.87

Trata-se do primeiro documento escrito e assinado entre ambas as partes, mas não é obrigatório, visto que não tem caráter vinculante para os Estados que o assinaram . Ainda assim, representa uma “expressão da vontade dos Estados”, pois, na opinião de alguns autores, “qualquer compromisso pelos seus órgãos os compromete. Os pronunciamentos se fazem com algum

objetivo” 88.

Na opinião de María del Luján Flores,89 a Ata de Jaguarão expressa, mesmo que de forma genérica, uma “vontade” do Estado. Essa ata, acompanhada de outros atos jurídicos, poderia evoluir no sentido de mostrar uma “vontade” clara de cada Estado em se comprometer juridicamente com o outro. Entretanto, para tal será necessária a implementação de outras ações. Diz ela:

87

Para a análise desta parte foi realizada uma entrevista com uma especialista em direito internacional transfronteiriço, Dra. María del Luján Flores.

88

Entrevista realizada pelo autor à Dra. Flores. 89

Não é a mesma coisa ter firmado a ata que não ter firmado. E um tipo de

soft-law. Estas ações vão revelando uma intenção que, se complementada com outras

medidas, já mostra uma intenção definida do Estado assinante de realizar determinadas ações. O princípio da boa fé dos Estados é um princípio consagrado na Carta das Nações Unidas (Flores, 1992, 2003).

O acordo também prevê três obrigações primárias que dizem respeito a todos os Estados na área da responsabilidade por dano transfronteiriço: fornecer informação aos Estados afetados, cooperar e negociar de boa-fé. Embora não pareça ser conveniente levar tudo para o campo da obrigatoriedade, o que seria um excesso, evidentemente existe uma obrigação de cooperar, consagrado pelos princípios do direito internacional (Flores, 1992).

Casos de disputas ambientais transfronteiriças como esse nascem da existência de um Estado “emissor” – agente poluente – e de um Estado "receptor". O primeiro gera o dano ambiental, e cabe ao segundo comprovar a existência do dano e a responsabilidade do outro Estado. Do ponto de vista internacional, existem quatro possíveis soluções para disputas desse tipo: a) a assinatura de um acordo com uma autoridade internacional que tenha poderes especiais de decisão no processo da negociação; b) a negociação diplomática bilateral, que foi a adotada neste caso; c) a arbitragem; d) a assinatura de um acordo de tipo regional, como é o caso da Long Range Transport Air Pollution (LRTAP) na Europa (Flores, 1992; Wenner, 1995; Winham, 1995). As opções mais adotadas são a negociação internacional e a arbitragem. Os Estados-nações tendem a preferir essas soluções, porque são as que menos ameaçam a soberania (Susskind, 1994).

No caso da negociação entre Brasil e Uruguai, o acordo atingido tem como característica principal a sua “instabilidade” (Underdal, 1991). Afinal, o acordo não prevê incentivos de tipo político ou econômico para expandir a cooperação; pelo contrário, chega mesmo a incentivar o seu não-cumprimento, pelo fato de não ser obrigatório e não oferecer garantias para sua implementação (Duzert & Rótulo, 2003). As características que mostram a relativa instabilidade do acordo assinado são as seguintes:

a) O acordo não previu um cronograma claro dos caminhos de negociação a serem seguidos, deixando de fixar prazos e obrigações para ambos os Estados, datas precisas de apresentação dos relatórios das pesquisas, e não determinando o estabelecimento de secretaria técnica para organizar as informações (Ata de Jaguarão, 1990).

b) As partes não assinaram “contratos de contingência”, os quais teriam conferido um maior grau de estabilidade e segurança em relação aos resultados a serem alcançados pela implementação do monitoramento conjunto. Os contratos de contingência criam a obrigatoriedade prévia de cada um dos assinantes de aceitar os resultados dos monitoramentos a ser realizados no futuro, fornecendo assim uma resolução mais estável ao problema negociado (Fisher et alii, 1994; Susskind, 1994; Susskind & Field, 1996). Isso também mostra que a “negociação do processo” foi muito imprecisa, no que diz respeito à fixação dos objetivos, e muito programática, deixando um amplo espaço de opções para cada uma das partes. O acordo deixou temas sem resolver e não definiu claramente um sistema de controle sobre o processo de implementação. Dessa forma, temas que ficaram sem solução logo depois tiveram que ser renegociados. A Ata tratou dos aspectos técnicos do monitoramento, mas foi omissa em relação ao estabelecimento de regras básicas do processo de implementação, tais como uma regulamentação mínima que incluísse a forma, as datas e a freqüência com que as reuniões técnicas deveriam ser realizadas. Nada disso foi previsto (Fisher & Ury, 1981).

c) Imprecisão das obrigações, falta de sanções, falta de incentivos para cumprir e ausência de um cronograma mais detalhado de prazos para as partes.

d) Falta de previsão de um sistema de “monitoramento da implementação”.

e) Ausência de definição de requisitos especiais para a realização dos relatórios nacionais ou intercâmbio de outras informações entre os Estados. Não há, no documento, nenhum tipo de requisito, e tampouco obrigatoriedade.

f) Falta de um sistema de incentivos para que os Estados cumpram as obrigações, e a inexistência de sanções para o caso de os Estados não cumprirem os prazos previstos no programa de monitoramento (Weiss & Jacobson, 1999).

Concluindo, o acordo não previa o monitoramento da implementação. A implementação ficou extremamente dependente do “compromisso” das partes. O acordo carecia de força institucional para poder enfrentar essas possíveis mudanças domésticas, e era relativamente fraco para poder garantir estabilidade futura. No entanto, nessa fraqueza também residia a sua própria força, já que talvez um acordo mais rigoroso não teria sido aceito pelo Brasil (Scheberle, 1998).90 A literatura sobre

90

Alguns desses eventos e mudanças domésticas efetivamente aconteceriam no futuro: a federalizarão da UTPM, passando da CEEE à União, o que muda de forma relevante o poder dos atores na negociação e a relação entre agente regulador (Fepam- Ibama) e agente regulado (UTPM); a privatização da empresa; o aumento das dificuldades do Brasil para gerar uma oferta deenergia suficiente para atender às demandas de consumo, o que configurou um incentivo para a construção de novas usinas termoeléctricas a carvão, como Candiota III.

elaboração de acordos internacionais tem mostrado maior simpatia pela produção de acordos mais vigorosos do ponto de vista jurídico (Susskind, 1994). Ficou claro que a implementação do acordo depende fundamentalmente da existência ou não de interesse político. Alguns autores têm defendido a tese de que na área ambiental é aconselhável começar por acordos fracos e, depois, fortalecê-los paulatinamente (Liftin, 1994).91

5.3.1. Eficácia da negociação Brasil-Uruguai para a assinatura da Ata de Jaguarão

Neste item será avaliada a eficácia da negociação entre os governos do Brasil e do Uruguai, que finalizou com a assinatura da Ata de Jaguarão.

Para avaliar a eficácia dessa negociação serão utilizados determinados critérios, que já foram definidos no Capítulo 2 desta tese. Essa avaliação é apresentada a seguir.

a) Existência de um acordo escrito. Como resultado da negociação, os representantes e negociadores de ambos os Estados assinaram um acordo escrito: a Ata de Jaguarão (Underdal, 1991). b) O acordo era instável, conforme mostrou a análise realizada no item anterior (Underdal, 1991).

c) As partes oficiais – representantes e negociadores dos governos – ficaram satisfeitas com o acordo (Bazerman & Neale, 1993; Fisher et alii, 1994; Susskind & Cruikshank, 1987).92

d) O acordo alcançado possibilitou a criação de valor (aumento do conhecimento científico e técnico sobre o problema), distribuído de forma equilibrada entre as partes (Bazerman & Neale, 1993; Innes, 1999; Lax & Sebenius, 1986; McKearnan & Fairman, 1999; Raiffa, 1982). Cada parte, segundo a Ata, realizaria estudos e análises de monitoramento sobre a região. A nova informação gerada seria distribuída de forma equilibrada entre as partes, já que muitos dos estudos seriam feitos conjuntamente. Portanto, o acordo baseou-se na idéia de que os dois países teriam acesso à informação produzida por meio de uma pesquisa conjunta de dados (ver Ata de Jaguarão) (Ehrmann & Stinson, 1999; Susskind & Cruikshank, 1987; Susskind, 1994).

e) O acordo melhorou a qualidade da relação entre as partes, já que organizou um joint-fact-

finding com o objetivo de esclarecer o risco de poluição transfronteiriça supostamente produzida pela

91

Na opinião da Dra. Flores e do Dr. Gross Espiell (ex-chanceler do Uruguai), tal deve ser a linha a se seguir numa negociaçao com um Estado mais poderoso.

92

UTPM sobre o Uruguai. A natureza deste problema encerra um componente técnico intensivo (Brooks, 1984; Clark & Majone, 1985; Ehrmann & Stinson, 1990; Fiorino, 1989).

f) O acordo incentivou o surgimento de novas formas de trabalho em equipe entre técnicos de ambos os Estados para realizar o monitoramento conjunto (Innes, 1999).

g) O acordo contribuiu para o aumento da capacidade e do aprendizado institucional dos órgãos ambientais do Brasil e do Uruguai (IBAMA e FEPAM, respectivamente), ensejando um maior conhecimento técnico e um acesso mais fácil à tecnologia de medição de chuva ácida da parte desses órgãos (Innes, 1999; Najam, 1995).

h) O acordo ajudou a criar melhores condições de vida nas comunidades fronteiriças, já que foi um instrumento para o aumento de produção de novos conhecimentos sobre o meio ambiente da região de Candiota (Innes, 1999).

i) O acordo criou condições para uma melhoria na qualidade da tomada de decisões públicas, visto que permitiu agregar conhecimento científico e técnico aos processos de tomada de decisões de políticas públicas ambientais na região de Candiota (Ehrmann & Stinson, 1999; Innes, 1999; Susskind, 1994).

j) O acordo excluiu stakeholders de ambos os Estados, uma que vez só foi assinado pelos representantes dos governos e da empresa (CEEE). Não houve a participação direta de nenhuma ONG ou de outros atores da sociedade civil de nenhum dos dois países (Innes: 1999; Susskind & Cruikshank, 1987).

5.4. Negociação do Tratado de Cooperação Ambiental Bilateral Brasil-Uruguai, de