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A Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo foi planejada e implementada no núcleo da Coordenadoria Estadual de Controle Interno localizado na Secretaria da Fazenda. A Bolsa é um novo instrumento de compra, ou uma nova forma de realizar operações entre o Estado e fornecedores. Apesar de ser um processo mais transparente e impessoal, o que de modo geral contribuiria para o maior controle dos dispêndios públicos, não há qualquer justificativa ou necessidade de sua inserção dentro da área de controladoria. A BEC/SP foi desenvolvida no âmbito da Controladoria Interna da Secretaria de Fazenda devido à capacidade de desenvolvimento e implementação do corpo técnico-gerencial existente neste setor naquele momento.

Além desta razão, na época do desenvolvimento da Bolsa foi extinta a Secretaria de Administração do Estado, de forma que questões de gestão administrativa (como o caso da Bolsa) ficaram deslocadas dentro da nova estrutura do secretariado do Governo. No geral, estas questões passaram a ser gerenciadas ou pela Secretaria de Fazenda ou pela Secretaria de Governo do Estado. Como foi na Secretaria de Fazenda em conjunto com a ex-Secretaria de Administração que ocorreu o desenvolvimento de todo cadastro de materiais e de fornecedores do Estado, como conseqüência deste trabalho de cadastro, a BEC/SP acabou sendo gerenciada pelos profissionais da Secretaria de Fazenda.

Segundo Peleias (2002, p. 46), a área de controladoria “é definida como uma área da organização à qual é delegada a autoridade para tomar decisões sobre eventos, transações e atividades que possibilitem o adequado suporte ao processo de gestão. Essas decisões se referem à definição de formas e critérios de identificar, prever, registrar e explicar eventos, transações e atividades que ocorrem nas diversas áreas nas organizações, para que a eficácia seja assegurada”.

Assim, a inserção da BEC/SP dentro do órgão responsável pela Controladoria de gastos no Estado amplia indiretamente as expectativas em torno deste novo instrumento em direção a busca de maior eficácia e eficiência nas

transações de compras eletrônicas. Neste sentido, segundo Correa (2000, p. 31), a pesquisa por maior eficiência e produtividade na administração pública, deslocou a atenção:

- “do desenvolvimento de sistemas contábeis focalizados sobre a programação do balanço para sistemas baseados sobre métodos de gestão por orçamento, de forma a correlacionar de modo claro os recursos com os resultados. Isto levou ao desenvolvimento de novas formas de controle, seja interna ou externa, mais focalizadas sobre a eficiência e sobre a eficácia e menos sobre a forma;

- de sistemas de gestão centralizada para sistemas que adotam mecanismos de mercado dentro dos monopólios públicos”.

O livro de Bragg e Roehl-Anderson (2000) também faz uma descrição das principais práticas de controladoria. Analisando tal descritivo, percebe-se que o fato da Bolsa de São Paulo ter sido criada dentro da área de controle traz alguns benefícios tanto para a própria administração e seus funcionários quanto para os cidadãos e fornecedores. Os autores defendem que a função mais importante de um

controller, expressão inglesa utilizada para definir o responsável pela área de

controladoria dentro de uma organização, é a criação e manutenção de um sistema de controle financeiro organizacional.

Os dois autores caracterizam 2 tipos de controle que devem ser interligados na criação de um sistema de controle financeiro adequado:

1. Controles contábeis: definido como todos os métodos e procedimentos que visam garantir a segurança dos ativos e a confiabilidade dos lançamentos contábeis. Inclui geralmente um sistema de autorização e aprovação, separação de tarefas relacionadas a armazenamento de dados e relatórios contábeis daquelas de caráter operacional, controle físico de ativos ou almoxarifado, e atividades de auditoria interna. Estes tipos de controle que historicamente os contadores independentes estavam preocupados;

2. Controles administrativos: engloba o planejamento, métodos e procedimentos da organização relacionados a eficiência operacional e aproximação com as políticas gerenciais, estando apenas indiretamente preocupados com armazenamento de dados contábeis. Estariam incluídas atividades como análises estatísticas, relatórios de

desempenho, programas de treinamento de empregados e controle de qualidade.

Estes dois tipos de controle podem ser observados ao longo do processo de modernização ocorrido na controladoria de São Paulo, no qual a BEC está inserida. Em uma primeira fase foram implementados controles contábeis, para posteriormente serem instalados processos mais sofisticados de controle administrativo que culminaram na criação e implementação da Bolsa (MORAIS, 2002, p. 41).

Segundo Soboll (1998), entre 1995 e 1996 ocorreu a implementação do SIAFEM (Sistema Integrado da Administração Financeira), sistema que possibilitaria a centralização dos dados contábeis, permitindo a obtenção de informações uniformes e fidedignas, e que consistiu no principal fato para implementação de um controle contábil no Estado. Este sistema tinha ainda segundo Morais (2002, p. 39) como principais características:

- processamento, de forma integrada, da execução orçamentária e financeira da administração pública, o que permitia a alimentação simplificada e descentralizada de informações de compras por todas as unidades da capital e interior do Estado;

- uniformização do sistema contábil para as unidades da administração direta e indireta;

- otimização da gestão de recursos públicos, centrando-os em uma conta corrente única na Nossa Caixa;

- manutenção de um subsistema de segurança e controle de usuários, mediante discriminação de perfis para cada um deles.

Esta primeira fase entre 1995-96, ainda correspondente ao controle contábil definido por Bragg & Roehl-Anderson, representou segundo Soboll (1998) o início da migração dos dados contábeis e financeiros do Estado, até então dispersos em diversos sistemas para o novo sistema integrado. Já entre 1996-97, com o SIAFEM/SP já instalado, e em funcionamento, iniciou-se um período de teste para o sistema, com necessidades de ajustes. Os desafios foram superados o que permitiu que o sistema fosse se consolidando cada vez mais.

A partir deste ponto, entre 1997 e 1998, com o sistema instalado e funcionando, o SIAFEM/SP passou a expandir suas possibilidades, integrando-se a novos sistemas, que foram sendo implantados passo a passo, delineando a

concepção do modelo gerencial. Estas novas características já se aproximam do segundo tipo de controle (controle administrativo) proposto por Bragg & Roehl- Anderson.

O sistema resgatou a possibilidade de a contabilidade ser utilizada como instrumento gerencial por excelência, já que permite a adoção de método uniforme de análise, emissão de relatórios gerenciais e tomada de decisão no menor prazo possível (MORAIS, 2002, p. 47-54).

Os principais novos sistemas implantados a partir do SIAFEM/SP foram: - SIAFÍSICO: a partir de um cadastro único de todos fornecedores do Estado e de todos materiais e serviços comprados pelo Estado, este sistema permite o controle de todas as compras, o pagamento on-line dos fornecimentos de materiais ou prestação de serviços, sem a emissão de cheques ou demais documentos de transferência de numerário (o pagamento on-line já era realizado pelo SIAFEM/SP). O escopo principal deste sistema é integrar a gestão financeira com a gestão física das compras estatais;

- SIGEO: este sistema usa a base de dados do SIAFEM/SP e, a partir da tecnologia de base de dados relacionais (datawarehouse), consegue extrair informações e cruzar dados de forma a facilitar o controle dos gastos públicos, utilizando-se de trilhas de fiscalização, auditoria, cálculo de indicadores, parâmetros e padrões de controle e gestão;

- Licitações Eletrônicas (BEC/SP): foi criada a partir do Siafísico um ambiente virtual em que os fornecedores de um determinado material comprado pelo Estado atuam sob a forma de leilão reverso em que o menor preço ganha.

Neste segundo tipo de controle, os contadores e auditores deixam de exercer funções limitadas à coleta de informações e registros contábeis, e passam a atuar de modo crítico, com análises investigativas, e focados na eficiência operacional. Os registros e sistemas contábeis funcionam como pano de fundo e não como objetivo fim.

O próprio perfil das pessoas envolvidas neste tipo de controle muda: pessoas mais dinâmicas, com interesse e maior capacidade analítica são demandadas. Pessoal qualificado constitui um ponto chave no projeto de modernização da área de controle interno. A Secretaria de Fazenda, através da

Escola Fazendária de São Paulo (Fazesp), investiu pesado na capacitação de servidores nas áreas Tributária, Financeira, Informática e Comportamental. Segundo Machado (1998), estes cursos “buscavam atender às necessidades de implementação de novas metodologias (SIAFEM, Posto Fiscal Eletrônico, etc.), reciclagem, aprofundamento e desenvolvimento de pessoal”. Machado menciona que de 1995-1998 foram treinados 107.329 servidores, chegando a alcançar 25.358 horas aula em 1996. O processo de modernização da área tributária, financeira e contábil do Estado não deveria se restringir a novas tecnologias, mas para seu sucesso os servidores tinham que se envolver e serem capacitados a trabalhar sob este novo ambiente. Machado ainda observa que “os programas de modernização solicitam treinamentos de implantação das novas rotinas ou processos de trabalho; essas mudanças geram a necessidade de maior capacitação dos funcionários [...] que são solicitados pelos dirigentes dos órgãos” (MACHADO, 1998, p. 62).

Todo este contexto de melhoria operacional e gerencial pode ser observado no enunciado do Decreto nº 45.085/00 que anuncia a criação da Bolsa Eletrônica de São Paulo transcrito a seguir:

Considerando o objetivo deste Governo de implantação de medidas que assegurem a correta e melhor aplicação dos recursos públicos e dotem a Administração de instrumentos rápidos e eficazes para o gerenciamento, controle e economia na realização de suas despesas;

Considerando que os recursos da tecnologia da informação vêm contribuindo significativamente para o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos, facilitando o controle da legalidade e regularidade dos atos, o que torna aconselhável ampliar a sua utilização pela instituição de um sistema eletrônico de contratações; [...] fica instituído no âmbito do Estado de São Paulo, sistema eletrônico de contratações [...] (SÃO PAULO, 2000).

A Bolsa surge, então, no meio de um grande esforço da administração fazendária do Estado de modernizar os processos orçamentários e financeiros com a implementação de sistemas contábeis e gerenciais. Toda infraestrutura tecnológica construída, a interligação em rede de todas as Secretarias e Unidades Orçamentárias da Capital e interior e a capacitação dos servidores possibilitaram a criação deste sistema único de cotação de preços em forma de leilão junto aos fornecedores.

3.2. REGULAMENTAÇÃO DA NOVA MODALIDADE DE COMPRAS PÚBLICAS