Neste item, buscaremos apresentar semelhanças e diferenças entre os Estados Federais brasileiro e mexicano, que serão introduzidas a partir de uma comparação com base em dados de ordem geral relativos aos dois países, expostos na Tabela 1 a seguir.
O Brasil e o México são, nessa ordem, os dois países geograficamente mais extensos da América Latina. Embora ambos os países possuam grande extensão territorial, o Brasil é mais de quatro vezes maior do que o México. Por outro lado, o número de habitantes do Brasil (196,7 milhões) está longe de atingir o dobro do número de habitantes do México (116 milhões) (CIA, 2013).
Brasil e México participam de diversas organizações internacionais como OEA, OMC e ONU, sendo importante mencionar que, diferentemente do Brasil, o México é membro da OCDE. Trata-se de uma diferença relevante para o nosso tema de pesquisa na medida em que, por ser membro da OCDE, o México é cobrado pela instituição a atingir seus standards em diversas áreas, entre elas educação. Por outro lado, o peso dado a essa diferença deve ser relativizado na medida em que, por ser um parceiro chave (key partner) da organização, o Brasil também procura se aproximar dos seus standards, almejando a chance de vir a se tornar um membro.
Tanto o Brasil quanto o México encontram-se classificados entre os países que têm Índice de Desenvolvimento Humano - IDH elevado (PNUD, 2013, p. 154, 155), sendo importante ressaltar que ambos estão entre os 15 países do mundo que alcançaram maiores reduções no déficit em termos de IDH na última década, muito embora os seus rendimentos per capita no período de 1990-2012 tenham aumentado, em média, apenas 1% ou 2% por ano. De acordo com o Relatório do Desenvolvimento Humano 2013 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a
experiência desses países reflete a segunda estratégia que apresentou resultados mais positivos na redução no déficit em termos de IDH e que consiste, entre outras coisas, em priorizar o investimento público em setores que reforcem as capacidades das suas populações, como é o caso da educação, levada em conta para o cálculo do índice.
A sua experiência reflete a segunda estratégia que mais frutos deu no plano do desenvolvimento humano, e que consiste em dar prioridade ao investimento público no reforço das capacidades da população - nomeadamente através da melhoria dos serviços nos domínios da saúde, educação e alimentação - e em tornar as sociedades mais resilientes às ameaças e choques econômicos e ambientais, entre outros” (PNUD, 2013, p. 64).
No que concerne ao índice Gini, usado, conforme antecipado no Capítulo 1, como uma das formas de medir a desigualdade no âmbito dos Estados, tanto o Brasil
quanto o México se apresentam como países bastante desiguais. O México, entretanto, está em situação um pouco menos desconfortável do que o Brasil, com um índice de 47,2 em 2010 contra o índice de 51,9 do Brasil em 2012 (BM, 2013; CIA, 2013). Somente para que tenhamos uma ideia em termos mundiais (ainda que os anos de referência adotados para os diferentes países não sejam os mesmos), o México, com o índice de 2010, ocupa a vigésima quinta posição entre os países mais desiguais do mundo, enquanto o Brasil, com o índice de 2012, ocupa a décima sétima posição284
(CIA, 2013).
Tabela 1 – Comparação Brasil e México – dados gerais
Critérios Brasil México
Área (km2) 8.514.877 1.964.375
População 197 milhões 116 milhões
IDH 85° no ranking mundial (0,775 - elevado) 61° no ranking mundial (0,775 - elevado) Gini 51,9 (2012) 48,3 (2010) % do PIB em educação (2009) 5,6 5,3
Fonte: Elaborado pela autora com base em dados do BM, 2013; CIA, 2013 e PNUD, 2013, p. 151, 154, 155.
Tratando especificamente do direito à educação, percebemos, com base em dados de 2009, que o Brasil e o México despendem um percentual aproximado dos seus PIBs nessa área. Enquanto o Brasil despendeu 5,7%, o México despendeu 5,3%. Quanto ao percentual gasto em educação em relação ao gasto público total, todavia, o percentual despendido pelo México é um pouco superior ao do Brasil, de 20,3% contra 16,8%. O Gráfico 3 abaixo permite visualizar melhor esses dados.
284 Depois de Lesoto, África do Sul, Botsuana, Serra Leão, República da África Central, Namíbia, Haiti,
Gráfico 3 – Gasto educativo em 2009 no Brasil e no México
Fonte: BID, 2012, p. 21. Traduzido pela autora.
No Brasil e no México os Estados-membros têm o seu campo de competências privativas determinado por exclusão
,
competindo a esses entes federativos, como competências remanescentes ou residuais, tudo aquilo que não lhes for vedado pela Constituição Federal (art. 25, § 1º da CFB/1988 e 124 da CFM/1917). Nesse particular é possível observar, em ambos os países, uma redução do âmbito de competências dos Estados-membros em razão da ampliação das competências dos Municípios.Tanto na estrutura federativa do Brasil quanto do México, a autonomia dos Estados-membros importa em capacidade de: (i) auto-organização, consistente na capacidade de elaborarem suas próprias Constituições Estaduais, em obediência aos limites estabelecidos na Constituição Federal; (ii) autogoverno, que se manifesta pela eleição dos membros dos seus próprios Poderes Legislativo e Executivo; (iii) autolegislação, consistente na capacidade de regerem-se pelas Constituições e leis que adotarem; e (iv) auto-administração, que se relaciona à estruturação de sua Administração de acordo com suas conveniências e necessidades. Ademais, tanto no Brasil quanto no México os Estados-membros têm receitas próprias. Entretanto, a concentração de recursos na União é muito marcante no México, havendo no Brasil um maior grau de descentralização.
No que concerne à divisão política dos Estados Federais analisados, uma importante questão que se coloca é saber se os Municípios são, ou não, entes federativos.
No Brasil, a Constituição Federal estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (art. 1º da CFB/1988) e que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 18 da CFB/1988). Entretanto, como a CFB/1988 não declara expressamente, nesses termos, que os Municípios são entes federativos, José Afonso da Silva (2012b, p. 640), ao levantar a questão “E os Municípios transformaram-se mesmo em entidades federadas?” responde que a Constituição não o diz, observando que as onze ocorrências das expressões unidade(s) federada(s) e unidade(s) da Federação na CFB/1988 fazem referência tão somente aos Estados-membros e ao Distrito Federal. Concordamos, todavia, com Almeida (2007, p. 95-97) que, refutando o argumento de José Afonso da Silva, posiciona-se claramente no sentido de reconhecer os Municípios como integrantes da Federação brasileira na condição de entes federativos. Nossa concordância com Almeida baseia-se no modo como estão delineadas as competências privativas e a capacidade de auto-organização, de autogoverno, de autolegislação e de autoadministração dos Municípios brasileiros na CFB/1988 detalhados a seguir.
No México, o art. 40 da CFM/1917, no qual consta a cláusula federal mexicana, diferentemente da CFB/1988, não menciona os Municípios. Ademais, no art. 115 da CFM/1917, embora o Município livre seja mencionado como a base da divisão territorial e da organização política e administrativa dos Estados-membros, não há nenhuma menção expressa no sentido de que os Municípios seriam entes federativos. A forma como está redigida a Constituição mexicana, portanto, também abre espaço para a discussão acerca da necessidade de especificação mais clara das três esferas de governo da República Federativa Mexicana: federal, estadual e municipal.285 Após uma das
reformas promovidas no art. 115 da CFM/1917, a questão foi levada à apreciação do
285 A situação de indefinição vivenciada pelo México também foi vivenciada pelo Brasil antes da
promulgação da CFB/1988. Almeida (2007, p. 96), para quem a autonomia político-administrativa dos Municípios obteve reconhecimento constitucional desde 1891, defende que o reconhecimento da autonomia dos Municípios na primeira Constituição republicana, “embora não explícito, pôde ser extraído de um dos seus artigos por via interpretativa”.
Judiciário por meio da Controvérsia Constitucional n. 6/1995 (Tijuana v. Presidência da República e outros), tendo demandado a atuação interpretativa da Suprema Corte mexicana em decisão de 1995. Na referida Controvérsia Constitucional, foi dada nova interpretação ao art. 115 da CFM/1917, concluindo-se que “os Municípios são constituintes dos Estados e, portanto, da Federação” (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 213 e 236, nota 13). Em 1999, o art. 155 passou por nova revisão, levando a doutrina a, mais uma vez, defender que os Municípios são entes federativos.
Segundo a literatura nacional brasileira, ao reconhecer os Municípios como entes autônomos e uma das esferas governamentais, o Brasil difere do padrão mais comum na maioria dos Estados Federais existentes, que costuma ter somente duas esferas de governo: a central e as regionais. Contudo, como vimos em relação ao México, essa peculiaridade não é exclusividade do Brasil, sendo possível afirmar, com apoio em Durazo Hermann (2009, p. 519), que o status constitucional dos Municípios é uma característica comum a todos os Estados Federais da América Latina.286
Os Municípios brasileiros e mexicanos têm competências legislativas privativas. No que concerne à capacidade de auto-organização dos Municípios, todavia, enquanto no Brasil é a própria Câmara Legislativa de cada Município que vota e aprova sua Lei Orgânica Municipal, no México a elaboração das leis dos Municípios cabe aos Estados-membros dos quais os Municípios façam parte.287 Assim, a autonomia dos Municípios brasileiros sob a CFB/1988, ao menos em termos de auto-organização, encontra proteção que não se verifica em relação aos Municípios mexicanos.
A capacidade de autogoverno dos Municípios brasileiros e mexicanos se manifesta pela eleição dos membros dos Poderes Legislativo e Executivo e a capacidade
286 “The most notable difference, and a feature common to all four Latin American federations, is the
constitutional status of municipalities. Whereas municipalities are absent from the US constitutional text and are assumed to be the creatures of subnational government, the Latin American federations follow the colonial Iberian model (see, for instance, Spanish Constitution of 1812, arts. 309-323), which grants municipalities constitutional recognition and assigns them both jurisdiction and fiscal resources, effectively transforming them into a third tier in intergovernmental relations. Argentina, which had not originally granted its municipalities constitutional recognition, did so in the late 1980s - although at subnational, not federal, behest” (DURAZO HERMANN, 2009, p. 519).
287 Nesse sentido, mais uma vez, é possível observar um paralelo entre a Constituição mexicana em
vigor e a Constituição brasileira anterior à de 1988, que também atribuía aos Estados-membros a competência para legislar sobre a organização municipal (ALMEIDA, 2007, p. 111).
de autolegislação se realiza mediante a elaboração das leis sobre as matérias de sua competência. A capacidade de auto-administração dos Municípios, por fim, relaciona-se à organização, manutenção e prestação de serviços de interesse local. Especificamente quanto às receitas próprias, embora os Municípios brasileiros e mexicanos também tenham receitas próprias, a concentração de recursos na União é muito marcante no México, conforme antecipado, havendo no Brasil um maior grau de descentralização. De todo modo, conforme antecipado no Capítulo 2, esse maior grau de descentralização não impede que a grande maioria dos Municípios brasileiros dependa, na prática, dos repasses recebidos dos Estados-membros dos quais façam parte e da União, o que resulta no comprometimento da sua real autonomia.
A comparação proposta entre as informações gerais sobre os Estados federais brasileiro e mexicano nos permite verificar uma série de pontos de contato em questões que se apresentam centrais para a nossa tese, a serem mais bem explorados nos itens seguintes.