Os planos diretores possuem capítulos reservados ao macrozoneamento urbano, que tem por fim maior determinar usos e a função social da propriedade nos limites das áreas urbanas e de expansão urbana dos Municípios. O zoneamento tem por fundamento determinar, de forma racional, a função que cada parte do território deve cumprir na cidade. Os critérios de determinação de usos do território visam controlar e organizar a cidade em prol de um desenvolvimento harmônico e que preze pelo interesse coletivo.
Geralmente, são reconhecidas e comumente determinadas áreas industriais, áreas residenciais, exclusivas ou não, áreas de interesse social, áreas destinadas a serviços e comércio, áreas de expansão urbana, áreas de lazer, áreas de mobilidade social, etc. Todavia, de grande importância ao presente estudo, destaca-se a possibilidade do Plano Diretor delimitar espaços que, em razão da importância ambiental, merecem ser protegidos. Os espaços territoriais especialmente protegidos são:
“...áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela Lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e a proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais”.239
Sobre a matéria de delimitação de áreas de proteção especial, dispõe o artigo 225, que incumbe ao Poder Público: “III – definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. No dizer da doutrina: “A instituição de espaços ambientais especialmente protegidos constitui uma
das mais relevantes incumbências do Poder Público na busca da efetividade do princípio da função social da propriedade em sua dimensão ambiental”.240
Neste sentido, o Código Florestal, através da Lei Federal 4.771/65, reserva a competência ao ente municipal para tratar das questões ambientais no âmbito urbano, conforme disposição do artigo 2°, parágrafo único, in verbis: “No caso de áreas
urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo”. Assim, a regulamentação florestal dentro do perímetro urbano está ligada diretamente à vontade do Município, com as devidas limitações impostas pelas leis federais e estaduais que dispõem sobre a matéria.
239 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2002, p. 230
240 FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Propriedade e Meio Ambiente. São Paulo: Editora Revista
Assim, no zoneamento urbano devem ser demarcadas áreas de proteção permanente, como as matas ciliares; topos de morros; áreas de proteção ambiental, denominadas APA’s urbanas, na qual o Poder Público entenda haver interesse local ambiental na sua preservação; áreas em que deverão ser estimuladas a recuperação e a sua regeneração em prol da fauna e da flora; enfim, o Poder Público Municipal, através da lei do Plano Diretor, definirá usos da propriedade urbana em prol do interesse local ambiental, devendo delinear os contornos da proteção florestal em conformidade com o Código Florestal. A doutrina de Édis Milaré, tratando sobre o tema da disciplina de áreas verdes no espaço urbano, aduz:
“A preservação de áreas verdes no perímetro urbano dos Municípios tem o objetivo de ordenar a ocupação espacial, visando a contribuir para o equilíbrio do meio em que mais intensamente vive e trabalha o homem. As normas que disciplinam, no ambiente urbano, a preservação de áreas verdes, são as contidas no Plano Diretor, na lei de uso de solo, seja municipal, seja metropolitana, e em outras editadas especialmente para tal fim”.241
E ainda, José Afonso da Silva observa:
“na proteção da Natureza, a serviço da urbanização, conexa com a proteção florestal ou parte dela, com o objetivo de ordenar a coroa florestal em torno das grandes aglomerações, manter os espaços verdes existentes no centro das cidades, criar áreas verdes abertas ao público, preservar áreas verdes entre as habitações – tudo visando a contribuir para o equilíbrio do meio em que mais intensamente vive e trabalha o Homem (...) há de ser estabelecida pelos Planos Diretores e leis de uso do solo dos Municípios ou Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas ...”.242
E mais:
“o Código Florestal determina que os planos diretores e as leis de uso do solo devem respeitar os princípios e limites referentes às áreas de preservação permanente do art. 2°; a atividade urbanística, por natureza, deve respeitar a vocação e a função ambiental natural das áreas de preservação permanente e do ambiente em geral, pois a função primordial da Cidade é garantir aos seus integrantes uma vida
241 MILARÉ, Édis. Dire ito do Ambiente. Doutrina. Jurisprudência. Glossário. 5ª edição. Editora Revista
dos Tribunais, São Paulo: 2007, p. 222.
242 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.
com qualidade, e isto só é possível preservando-se o meio ambiente municipal”.243
Todavia, o Estatuto da Cidade, conforme já foi visto, definiu a abrangência do Plano Diretor para todo o território do município, especificando entre os instrumentos de planejamento o zoneamento ambiental. Assim, o tratamento da matéria ambiental local ficou estabelecido com maior amparo jurídico, de modo que os Municípios poderão justificar seus interesses locais, técnica e juridicamente, por mais uma ferramenta, que será utilizada em nível local, ou seja, o zoneamento ambiental válido para todo o território municipal.
Seguindo este entendimento, a lei do Plano Diretor não deve se limitar a especificar capítulos próprios ao macrozoneamento da área urbana, mas, em especial, olhar o território do Município como um todo e trazer um macrozoneamento de todo o seu território, deixando a cargo das leis ordinárias as especificidades da matéria urbana/ambiental. Assim, a determinação de espaços a serem especialmente protegidos será estabelecida pelo zoneamento ambiental e poderá constar do macrozoneamento municipal estabelecido pela Lei do Plano Diretor.
Pode-se perguntar como a matéria de zoneamento ambiental se liga e se relaciona com a lei do Plano Diretor, afinal, ambos são instrumentos de planejamento citados de forma específica pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 4°. Em razão do Plano Diretor ser eleito como principal e mais forte instrumento da política de desenvolvimento municipal, entende-se que o zoneamento ambiental - se realizado quando da elaboração do Plano Diretor, ou ainda, se estabelecido de forma genérica pela lei do Plano Diretor - criará um sistema harmônico de normas urbanas e ambientais que serão aplicadas de maneira coesa no território municipal. Neste sentido, aduz a doutrina:
“Os municípios são os entes políticos, que no regime político brasileiro integram a Federação, aos quais estão reservadas as mais importantes tarefas em matéria de Zoneamento, seja qual for a natureza do Zoneamento a ser efetivado. No âmbito da política urbana, os municípios têm a importante tarefa de organizar os planos diretores, obrigatórios para as cidades com mais de 20.000 habitantes. O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. É através do plano diretor que as cidades podem planejar o seu desenvolvimento e fixar critérios jurídico-urbanísticos definidos para a correta ocupação do solo e do território. No setor agrário a atividade municipal, igualmente, é
importante, pois os planos diretores é que irão fixar as regiões voltadas para a atividade agrícola, etc., delimitando a utilização do solo municipal. O estabelecimento de zonas urbanas e de zonas rurais, como é óbvio, é da maior importância para a proteção ambiental.
No âmbito do presente trabalho, evidentemente, o interesse maior está voltado para as normas de Zoneamento direcionadas à proteção ambiental. O próprio artigo 225 da Constituição Federal possui normas cujo conteúdo é o de determinar a adoção de determinados padrões de Zoneamento ambiental, veja -se o inciso III do § 1° e o § 4, do mencionado artigo, como exemplos imediatos de Zoneamento”.244
A utilização do zoneamento ambiental com uma metodologia própria é um auxílio para determinação do macrozoneamento urbano/ambiental, assim como, para a definição de espaços que devem e merecem receber tratamento especial em razão do interesse local ambiental. Algumas matérias em preservação ambiental exigem estudos complexos para se aferir e se determinar ações específicas, o que poderia comprometer a elaboração da lei do Plano Diretor. Todavia, outras matérias podem ser facilmente perceptíveis e incorporadas na lei do Plano Diretor, cita-se como exemplo, a instituição de Unidades de Conservação de uso sustentável, da qual as pessoas já usufruam no seu dia a dia, seja na zona urbana, seja na zona rural, ou que possam integrar a comunidade a partir de usos conformes e sustentáveis, gerando lazer e renda aos habitantes da urbes.
A Resolução n° 11 do CONAMA, de 03.12.97, declarou como unidades de conservação locais de relevância para a preservação ambiental, desde que estas sejam criadas e regulamentadas por atos do Poder Público, considerando como tais: Estações Ecológicas; Reservas Ecológicas; Reservas de Desenvolvimento Sustentável; Áreas de Proteção Ambiental, especialmente suas zonas de vida silvestre e os Corredores Ecológicos; Parques Nacionais, Estaduais e Municipais; Reservas Biológicas; Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais; Monumentos Naturais; Jardins Botânicos; Jardins Zoológicos; e Áreas de Relevante Interesse Ecológico.
As unidades de conservação, nos termos do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, estão divididas em dois grupos: as de proteção integral e as de uso sustentável. Estão inseridas nos grupo de proteção integral as seguintes unidades de conservação: Estação Ecológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre; e constituem o grupo de uso sustentável: Área de Proteção Ambiental,
244 ANTUNES, Paulo de Bessa. Ação Civil Pública, Meio Ambiente e Terras Indígenas. 1ª. ed. Rio de
Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva Particular do Patrimônio Natural, Reserva de Fauna, Reserva Produtora de Água, Reserva Ecológico-Cultural e Reserva Ecológica Integrada e Reserva de Desenvolvimento Sustentável.
Em matéria de instituição de unidades de conservação no território municipal, se delimita a possibilidade da instituição de áreas de proteção ambiental – APA, ou nos termos da legislação:
“porções do território brasileiro e águas jurisdicionais, de configuração e dimensões variáveis submetidas a diversas modalidades de manejo, podendo compreender ampla gama de paisagens naturais bióticos e abióticos, estéticos ou culturais que exijam proteção para assegurar o bem-estar de populações humanas, resguardar ou melhorar as condições ecológicas locais, manter paisagens e atributos culturais relevantes”.
Além da proteção ao meio ambiente natural, a lei do Plano Diretor também poderá definir áreas de interesse especial, como áreas de preservação do patrimônio cultural local, que merecem atenção do Poder Público e da comunidade. Tem-se como exemplo a determinação de objetivos, diretrizes e ações para preservação de patrimônio arquitetônico local e patrimônio imaterial local, todas estas matérias relacionadas ao Direito Ambiental municipal. Dessa forma, o Município terá na lei do Plano Diretor o apontamento de políticas prioritárias para orientar as ações municipais em prol do interesse local, assegurado por instrumentos capazes de determinar a concreção das cidades sustentáveis.