Conforme mencionado anteriormente, a avaliação política e a avaliação de políticas, bem como a avaliação dos princípios, são importantes dimensões a serem consideradas no processo de avaliação e análise de uma dada política pública.
Torna-se, pois, de suma importância, destacarmos algumas considerações em relação à questão da implementação, visto que uma dada política poderá ser mudada no transcorrer de sua implementação. Assim, ao analisarmos uma política há que se considerar a multidimensionalidade de fatores que podem intervir e modificar o seu desenho.
Os estudos que versam sobre a implementação representaram um avanço para a análise de políticas e emergiram na perspectiva de preencher uma lacuna localizada entre a intenção dos tomadores de decisão e o impacto da política. Em 1978, Gunn destacou que o foco dos acadêmicos, usualmente, focalizava a atenção na formulação de políticas e os detalhes práticos da implementação eram delegados aos administradores. (HAM; HILL, 1996)34
O conhecimento acerca da implementação, ao mesmo tempo em que ilumina a análise da política, poderá desencadear limitações caso seja considerado como uma fase distinta ao processo de formulação desta. Nesse sentido, deve-se evitar a tendência em se tratar políticas como processos separados por etapas definidas. Um modelo muito usado que retratava essa perspectiva de separação de etapas foi o enfoque sistêmico de Easton, no qual, as entradas, demandas e apoios introduzidos nos sistemas políticos produziriam saídas, ou seja, os efeitos das políticas entre a formulação e a implementação. Já os primeiros estudos que versaram sobre a implementação afirmavam a necessidade de se estudar o processo de colocar políticas em ação, desencadeando reflexões sobre a maneira como transcorria sua transmissão. (HAM; HILL, 1996)
De acordo com Pressman e Wildavsky (1973), para que ocorresse uma implementação bem sucedida, esta, dependeria das interações entre as diferentes organizações e departamentos, requerendo total cooperação entre as agências (100%). Os autores introduzem a ideia de déficit de implementação, sugerindo uma análise matemática do processo de implementar políticas. Hood (1976) também explanou acerca da administração
34 Utilizamos a tradução da obra de Chistopher Ham e Michael Hill que foi realizada por Renato Amorim e
Renato Dagnino; com adaptação e revisão de: Renato Dagnino. A obra traduzida intitula-se: “O processo de elaboração de políticas no Estado capitalista moderno”. Este material – não publicado – foi disponibilizado para os alunos que cursaram no 2° semestre de 2009 a disciplina Estado e Políticas Públicas na Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.
perfeita, na qual a disponibilidade de recursos e aceitação política combinam-se para alcançar a “perfeita implementação” política; argumentou ainda, sobre os limites da administração que incide em sistemas complexos. (HAM; HILL, 1996)
As mesmas preocupações de Hood (1976) foram escritas por Dunsire (1978) em suas obras, ambos autores buscaram unir a teoria da organização com o estudo da implementação no intuito de proporcionar aos indivíduos que visavam a um controle top-
down,35 conhecimentos sobre os possíveis problemas a serem enfrentados no sistema administrativo. Gunn (1978), também escreveu em um artigo os dez pré-requisitos necessários para atingir a implementação perfeita, estes, baseados em uma situação ideal. Tais pré- requisitos tinham como objetivo contribuir para que fosse minimizado o déficit no processo de implementação aos profissionais que estão no topo, liderando. Sabatier e Mazmanian (1979) produziram um trabalho similar destinado aos “fazedores de política” (policy maker) que se situam no topo. (HAM; HILL, 1996)
Identifica-se que conhecimentos variados emergiram relacionados a esse assunto, dentre esses podemos citar: a tipologia de Lowi (distributiva, redistributiva e regulatória) que visa a explorar como cada tipo influenciava o processo de implementação; Hagrove (1983) que também argumentou sobre a classificação de políticas para prever o processo de implementação (evocando determinadas ações para cada tipo de política); autores que abordaram a questão das ligações da política com as relações inter-organizacionais (Mountjoy e O‟Toole, 1979); temáticas relativas à comunicação e concernentes à clareza e consistência da política (Nixon, 1980), entre outros. (HAM; HILL, 1996)
O campo de análise de políticas públicas chamou a atenção para a centralidade dos problemas da implementação e desafiou essa visão clássica, segundo a qual, se buscava uma implementação perfeita, sendo esta, considerada apenas como uma das fases do ciclo. A abordagem top-down (ou hierárquica) frustrou a expectativa acalentada pela busca de uma implementação perfeita, por se tratar de uma abordagem prescritiva e pautada em uma visão racional. Essa implementação perfeita e linear, considera os problemas que aparecem no percurso da implementação como “desvios”, deixando de problematizar os elementos intervenientes nesse complexo processo. As críticas subsequentes a essa perspectiva chamaram a atenção para a interação entre: formulação, implementação e avaliação. (MENICUCCI, 2007)
35 De acordo com Perez (2001, p. 69) uma das escolas de estudo sobre a implementação designa-se como top down. Esta, “evoca uma visão objetiva da política, como produto do desenvolvimento de um processo exógeno, sendo, portanto objetivamente verificável, contendo “intenções políticas” que podem ser alteradas e solucionadas.”
Entretanto, há que se considerar que muitas coisas falham entre o momento em que uma dada política é formulada e aquele em que se colhem os resultados, por isso, o processo de colocar políticas em ação tem desencadeado a atenção de estudiosos.
A implementação perfeita inexiste, pois para que isto ocorresse seria necessário decisores e atores perfeitos e obedientes, bem como uma realidade previsível. Mas, a realidade concreta é “atravessada” pelo corpo do Estado que historicamente herdou leis, burocracias, agencias estatais e a visão dos diversos agentes. Nessa perspectiva, a boa implementação é a possível para um dado momento histórico. Pode-se dizer que, política pública é artesanato, posto que se constrói e se constitui em meio às dinâmicas políticas.
A formulação de uma política tende a ser um processo complexo e longo, compreendendo teoricamente:
Formação da agenda pública (a introdução do tema ou mais diretamente das demandas na agenda social e, posteriormente, pública); a produção e o confronto de alternativas por parte dos diferentes grupos de atores; os processos de filtragem e de apropriação/domesticação da policy por parte dos agentes, segundo o legado ou as tradições e culturas organizacionais; a formulação e decisão; as definições de estratégia de implementação. (DRAIBE, 2000, p. 29-30)
Uma dada política ou um programa, é, nesta perspectiva, o resultado de um complexo processo de decisões, no qual, diversos agentes interagem e participam, confrontando-se na definição de decisões; a formulação ocorre em um contexto de “liberdade circunscrita” e não totalmente conhecido pelos decisores, visto que, em muitas situações eles não possuem as informações necessárias a respeito da realidade na qual se pretende interferir. Quando se define por uma concepção final de uma dada política, diversas outras foram excluídas e, nesse processo de negociações e barganhas, o desenho final nem sempre será o ideal, mas o possível de ser acordado ao longo do processo decisório. Assim, a política ou o programa expressará as decisões e as preferências de uma dada autoridade e a implementação, possivelmente, se realizará com base nessas referências. (ARRETCHE, 2000)
De acordo com Arreche (2000) analiticamente as duas dimensões presentes em um programa podem ser desagregadas em: “i) objetivos e ii) uma metodologia ou estratégia pela qual pretende-se que estes objetivos sejam atendidos”(p. 46). A implementação ou execução propriamente dita, corresponde a outra etapa, que inclui tanto as atividades-meio quanto a atividade-fim; são os momentos nos quais se busca alcançar os objetivos almejados.
Raramente os formuladores serão os implementadores de uma política e os agentes que a implementarão não participaram do processo de formulação, e, ainda que normativa e institucionalmente sejam regulamentados, terão uma razoável autonomia .
Para Lipsky (1980), os profissionais do nível da rua, ao mesmo tempo em que são engrenagens do sistema, possuem certo grau de liberdade discricionária e autonomia, uma vez que os serviços implementados por eles requerem julgamento humano. O autor ainda afirma que, as decisões, as rotinas e os dispositivos que os burocratas do nível da rua inventam para lidar com as incertezas e pressões do trabalho, se tornam, efetivamente, as políticas públicas que são executadas. Em virtude de grande parte da capacidade de operacionalização da política encontrar-se nas mãos dos técnicos do Estado e dos burocratas do nível da rua, enfim, por haver um grande número de implementadores, pode-se supor que inevitavelmente, ocorrerão incertezas quanto à convergência, cooperação e concepções dos diversos implementadores. (HAM; HILL, 1996)
A realidade concreta também é afetada por uma multiplicidade de fatores que podem intervir e incentivar à não-convergência; nossa realidade brasileira, por exemplo, é composta de um país federativo e multipartidário, no qual os prefeitos e governadores ligados a diferentes partidos possuem autonomia política e competem entre si eleitoralmente (ARRETCHE, 2000); realidade também permeada por uma interface entre o público e o privado (MARQUES, 2006). Em meio a esse cenário e a essa diversidade de atores, interesses e ideologias, pode-se supor que, em diversas situações, as políticas e os programas poderão ser implementados segundo os próprios referenciais de cada implementador. Pelas palavras de Arretche (2000):
As vontades os interesses, as lealdades e as concepções ideológicas dos diversos agentes envolvidos em um programa público dificilmente serão inteiramente coincidentes. Portanto, quanto mais complexo um programa, maior será a variedade de interesses e concepções envolvidas em sua execução e, por consequência, mais fortes serão as tendências à não-convergência. (p. 48)
Assim, de acordo com Menicucci (2007, p. 303), a cooperação e a convergência tornam-se imprescindíveis, visto não haver relação direta entre o conteúdo das decisões de uma dada política e os resultados da implementação. “[...] seu sucesso está associado à capacidade de obtenção de convergência entre os agentes implementadores em torno dos objetivos da política e, particularmente, do suporte político daqueles por ela afetados.” Nessa perspectiva, uma estratégia de incentivos poderia ser o elemento-chave para a consecução de
cooperação e adesão à política ou aos objetivos de um programa. (ARRETCHE, 2000; MENICUCCI, 2007)
Outro fator que merece ser destacado refere-se às características inerentes à administração pública, visto que uma série de fatores poderão ocorrer no intervalo existente entre a formulação e a implementação, tais como: as mudanças de prioridades e interesses, os recursos poderão tornar-se escassos, metas novas e não previstas poderão ser criadas e exercer influências no processo de implementação. (ARRETCHE, 2000). Diferentes ênfases são vivenciadas, abortadas ou ampliadas e sofrem influências de fatores provenientes das ordens econômica e política ou oriundos das dinâmicas institucionais. Todos esses elementos alheios à vontade dos implementadores intervêm nas dinâmicas políticas e as influenciam quando colocadas em ação.
Arretche (2001) referenciando-se em Jobert e Muller (1987) também elucida que a ação pública é constituída por incoerências, ambiguidades e incertezas, de modo que a política pública se caracteriza em grande parte por empreender um esforço de coordenação de forças que operam no interior da própria máquina estatal e na sociedade. Esclarece, ainda, que a formulação de uma política é com frequência marcada pelo fato de os decisores não saberem exatamente o que querem e nem os possíveis resultados da política formulada.
Assim, cada situação contará com determinadas conjunturas em virtude da multiplicidade e diversidade de contextos. Uma política ou programa poderá operar de diferentes formas, desencadeando impactos diversos e por vezes não esperados. Por isso, Pressman e Wildavsky (1973) colocaram em seu livro o subtítulo “Como grandes expectativas em Washington são adulteradas em Oakland,” pois observaram um hiato entre as aspirações federais e as locais. Reiterando, muitas coisas falham entre o momento em que a política é formulada e aquele em que é implementada e os resultados averiguados. Portanto, é possível inferir que ocorrerão adequações a serem efetuadas no desenho original das políticas ou programas. (HAM; HILL, 1996)
Posto tudo isto, pode-se afirmar o quão complexo é a tarefa de analisar uma dada política, uma vez que se torna necessário considerar as “peças” e “engrenagens” que a compõem, em suma, seus conteúdos concretos.