Exposta a ideia central acerca do entendimento do Ciclo das Políticas Públicas, nos deteremos a uma leitura a respeito da segunda fase desse conceito, ou seja, a Formulação. Entendendo o que vem a ser esse termo, isto é, a Formulação, “[...] uma vez alcançada a inscrição na Agenda governamental, a administração trata de elucidar o problema e propõe uma ou várias soluções ao mesmo (policy formulation)” (DEUBEL, 2002, p. 49).
A policy formulation, assim descrita por Deubel, além de receber contribuições dos chamados formuladores, mas também podem surgir outros atores invisíveis ao processo, como por exemplo, os cidadãos que inserem as demandas por meio de critérios legalmente estipulados, como no caso da Legislação brasileira, tem-se a petição pública. Portanto, “[...] as questões podem se destacar entre os formuladores de políticas, transformando-se em problemas, para posteriormente alcançar a agenda governamental” (CAPELLA, 1996, p. 27).
Sob essa ótica, Capella (1996, p. 27) frisa que “a definição do problema é fundamental. A forma como um problema é definido, articulado, concentrando a atenção dos formuladores de política pode determinar o sucesso de uma questão no processo altamente competitivo de agenda-setting”.
Com relação ao processo de formulação de uma política nacional para resíduos sólidos para o Brasil, esta entrou na agenda de discussões a partir de 1991, sob o Projeto de Lei nº 203, que dispunha sobre acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação dos resíduos de serviços de saúde. Porém a sua promulgação se deu somente no ano de 2010.
No ano de 2001, a Câmara dos Deputados cria e implementa a Comissão Especial da Política Nacional de Resíduos com o objetivo de apreciar as matérias contempladas no Projeto de Lei nº 203/1991 procurando formular uma proposta substitutiva global. Com o encerramento da legislatura, a Comissão foi extinta.
____________________________________________________________________________________________________ Passados mais três anos, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) promoveu grupos de discussões interministeriais e de secretarias do ministério para elaboração de proposta para a regulamentação dos resíduos sólidos. Em agosto do mesmo ano, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) realiza um seminário intitulado “Contribuições à Política Nacional de Resíduos Sólidos” com objetivo de ouvir a sociedade e formular nova proposta de projeto de lei.
Nos anos que se seguiram, na arena decisória, a PNRS foi alvo dos interesses de diversos atores. Mas, foi no ano de 2007 que foram observadas as mais importantes contribuições, como por exemplo, a observância do estilo de vida da sociedade contemporânea, que aliado às estratégias de marketing do setor produtivo, levaram a um consumo intensivo provocando uma série de impactos ambientais, à saúde pública e sociais incompatíveis com o modelo de desenvolvimento sustentado que se pretende implantar no Brasil.
Também nesse período o Projeto de Lei nº 1991/2007 veio apresentar uma forte inter-relação com outros instrumentos legais na esfera federal, tais como a PNSB e a Lei dos Consórcios Públicos e seu Decreto regulamentador (Decreto nº 6.017/2007). De igual modo está inter-relacionado com as Políticas Nacionais de Meio Ambiente, de Educação Ambiental, de Recursos Hídricos, de Saúde, Urbana, Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior e as que promovam inclusão social.
Foram mais de vinte anos de discussões, onde diversos atores (sociedade civil, iniciativa privada e Poder Público) demandavam críticas e contribuições para a sua formulação e, claro que estes, representavam interesses variados. Ainda sob o prisma de Deubel (2002, p. 74), o conceito de Formulação do processo é sintetizado quando diz que
[...] idealmente durante esta etapa de formulação se estabelece um processo de análises do problema, da busca de argumentos e contra-argumentos, de propostas e de indagação acerca das possíveis consequências de uma determinada solução.
A PNRS traz regras que seguem o princípio da responsabilidade compartilhada em vários trechos da Lei de Resíduos Sólidos, delegando reponsabilidades tanto para os empresários como para os cidadãos, estabelecendo prazos para cada grupo. Embora a seja considerada extremamente moderna quanto a sua concepção, inúmeros problemas de implementação são alvo de críticas,
____________________________________________________________________________________________________ especialmente pelo fato de o Brasil ser um país com um vasto território e apresentar realidades regionais extremamente diferentes, quer seja naturais, técnicas, financeiras e/ou políticas, o que impede que a Política seja implementada de maneira uniforme, obedecendo aos prazos. Com relação a uma dificuldade específica,
[...] a PNRS prevê que Estados e municípios elaborem e publiquem suas orientações gerais e os mecanismos pelos quais apoiarão a gestão integrada de resíduos sólidos. É óbvio que existem dificuldades imensas na elaboração desses planos, pela falta de capacitação técnica de pequenos municípios e, sobretudo, pela inércia a que conduz o vínculo entre as prefeituras e as formas já consolidadas (mesmo que pouco eficientes) de coleta e destinação dos materiais. Até julho de 2013 pouco mais de 10% dos municípios brasileiros encaminharam seus planos de gestão de resíduos ao governo federal (ABRAMOVAY; SPERANZA; PETITGAND, 2013, p. 23).
Uma das ferramentas da PNRS é o acompanhamento das ações por parte da sociedade, que em seu Artigo 3º, Inciso VI é denominado Controle Social, referindo-se ao mesmo como sendo um
[...] conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos (BRASIL, 2010, p. 01).
Os prazos estipulados pela PNRS são audaciosos, uma vez que a problemática dos resíduos sólidos é complexa e envolve diversos atores e interesses. A título de exemplo, temos a inserção de milhões de catadores de materiais recicláveis em programas oficiais de coleta seletiva, os quais desenvolvem as suas atividades em vias públicas e lixões à céu aberto deparando-se com situações que colocam as suas vidas em risco.
Ainda com relação à referida Lei, outras críticas à PNRS questionam o que os gestores que participaram diretamente da sua formulação (formuladores) deixaram para os implementadores. Também se pode questionar se os objetivos estipulados condizem com prazos, ou ainda se os prazos são sustentáveis, do ponto de vista de seus cumprimentos.
____________________________________________________________________________________________________ Passados quase quatro anos após a sua promulgação, a PNRS enfrenta dificuldades de grande envergadura, notadamente no que se refere aos recursos financeiros a serem aplicados, uma vez que a mesma determina que o recurso para sustentar o funcionamento da infraestrutura deve vir de taxas e tarifas criadas para que a sociedade patrocine o serviço de coleta e destinação ambientalmente adequadas, pois a gestão de resíduos sólidos faz parte dos serviços de saneamento básico (abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos, drenagem urbana, coleta e destinação de resíduos sólidos urbanos) e a PNSB determina que os serviços de saneamento devam ser custeados pelos usuários.
Exposto o cenário, pode-se afirmar que hoje a problemática da gestão dos resíduos sólidos é reflexo de uma política de gestão complexa sendo alvo de interesses dos setores da sociedade, notadamente do setor produtivo, uma vez que
[...] faz sentido dizer que para o processo político ter sucesso é necessário uma interação entre formuladores, implementadores e recebedores, no sentido de alterar o isolamento entre “reflexão para dentro” e “ação para fora” (HOPPE; GRAAF; DIJK, 1985 apud VIANA, 1988, p. 15).
Um diálogo mais aprofundado entre os formuladores e implementadores deveria ser levado em consideração, pois a construção de uma política pública é algo intricado, impactando no cotidiano da sociedade. Ainda há muito a ser feito do ponto de vista da implementação da PNRS, existem poucos exemplos de experiências bem sucedidas que versam sobre a criação de Consórcios Públicos para que municipalidades cuidem de seus resíduos, uma vez que fica mais confortável para estes a reunião de forças para a resolução da problemática. Dessa maneira, a seguir, traremos exemplos de implementação de Consórcios Públicos no exterior e no Brasil.
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