Prestações são meios através dos quais a seguridade social realiza a proteção social, suprindo as situações de necessidade dos cidadãos.
Wagner Balera conceitua prestação como sendo o objeto da relação jurídica que se resume no “comportamento devido pelo sujeito passivo, que tanto pode consistir na ’realização de um fato’ como na ’dação de uma coisa’”.
No direito obrigacional, a prestação designa o objeto das obrigações que, na seguridade social, pode equivaler a serviços ou benefícios.
Vimos que o Estado tem diversas atribuições no mister de implementar o sistema de seguridade social, suprimindo as situações de necessidades dos cidadãos por meio de ações integradas da saúde, assistência e previdência social.
As prestações da seguridade social recebem regulamento das normas e passam a ser tratadas como relação jurídica. Segundo ensinamentos de Wagner Balera31, a relação jurídica, como esquema com que conta o direito para atuar nos fatos da vida social, “se traduz em conceito fundamental para o estudioso do
direito”.
É sabido que a norma visa a regulamentar fatos ocorridos no mundo fenomênico. Entretanto, nem todos os fatos interessam ao direito. O direito, nesse tocante, dará coloração especial a alguns fatos ocorridos no mundo fenomênico, revestindo-os de conformação jurídica. Nos dizeres de Lourival Vilanova32, uma relação biossocial não pode ainda ser considerada, por si só, uma relação jurídica. Tal conformação somente ocorrerá quando a norma jurídica ligar a conseqüência, ou o “efeito”, àquela relação fática. Sobre o tema pontifica o autor: “sem norma incidente na relação fática, essa relação factica não se eleva ao nível
de relação jurídica”33.
O estudo das prestações de seguridade social deve partir da análise da relação jurídica estabelecida entre os sujeitos que a compõem, visto que esta,
31 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário, p. 100. 32 VILANOVA, Lourival. Causalidade e relação no direito, p. 75.
segundo os ensinamentos de Paulo de Barros Carvalho34, “é o único instrumento
de disciplina do comportamento humano”.
A relação jurídica da seguridade social, assim como as demais, envolve necessariamente um sujeito ativo, um passivo e o objeto.
O rol de sujeitos ativos e passivos nas ações de assistência e saúde não guarda limitação, posto que, como já visto em item anterior, a saúde e a assistência social são prestadas a todos, não se exigindo qualquer vínculo com o Estado ou relação jurídica prévia de contribuição, diferentemente do que ocorre na previdência social.
A teor das atribuições do sistema de seguridade social traçadas pela Constituição, como instrumento que prima pela supressão das situações de necessidade dos cidadãos, a relação jurídica obrigacional de seguridade social, de maneira geral, pode ter como objeto uma prestação de dar ou de fazer.
Em uma primeira e geral classificação das prestações de seguridade social identificam-se os serviços e benefícios, dependendo se se trata de prestações em dinheiro ou em utilidade, respectivamente.
As relações jurídicas de seguridade social que tenham por objeto prestação de fazer consistem basicamente nos serviços. Por outro lado, as relações jurídicas que tenham por objeto uma prestação de dar equivalem, no sistema de seguridade, aos benefícios.
De outra parte, as prestações podem ser classificadas ainda de acordo com o subsistema da seguridade. Podem ser de saúde, assistência ou de previdência social.
Assim, na seguridade social têm-se as prestações da saúde, previstas na Lei n. 8.080/90; as previdenciárias reguladas na Lei n. 8.213/91; e as prestações de assistência social previstas na Lei n. 8.742/93.
As ações da saúde que envolvem prestação de serviços de saúde preventiva e curativa podem abranger prestações de fazer ou mesmo de dar, exemplificativamente, na ação de fornecimento de medicamentos. As ações previdenciárias podem também revestir-se de natureza de prestação de dar e de fazer. Embora as prestações mais comumente estudadas na seara da previdência social sejam, de fato, os benefícios, a Lei n. 8.213/91 prevê, em seus artigos 88 e 89, a prestação de serviço social e serviços de habilitação e reabilitação profissional.
Os benefícios previdenciários, de sua parte, revestem-se da natureza de obrigação de dar visto, que são relações jurídicas estabelecidas entre os sujeitos ativos (segurados ou seus dependentes), titulares do direito de exigir do Estado prestação pecuniária, capaz de suprir a falta de remuneração, ante a incapacidade para o exercício da atividade laboral, cujas causas estão previstas em lei e na Carta Constitucional.
Dessa natureza também é o benefício concedido na seara da assistência social, tal como se dá com o benefício de prestação continuada, disciplinado pela Lei n. 8.742/93, cujo titular será qualquer pessoa idosa ou portadora de deficiência, incapaz de prover a própria subsistência ou de tê-la provida por sua família e que ainda preencha os demais requisitos de lei, como a limitação da renda familiar.
Como tivemos oportunidade de frisar anteriormente, na nova conformação da seguridade social, as prestações configuram direito dos cidadãos, não se concebendo que os benefícios, ainda que de natureza assistencial, revistam-se de caráter de serviços privados ou de caridade. Tal conceito já se encontra plenamente permeado em nosso ordenamento jurídico, no qual as prestações de seguridade social, como vimos, integram o rol de direitos públicos subjetivos dos cidadãos, encontrando respaldo no artigo 6o e nos demais artigos que tratam do título da ordem social da Constituição da República de 1988.
Cumpre observar que a idéia, durante muito tempo assente, de que esses benefícios não se incluíam dentre os direitos subjetivos do cidadão e, sendo,
eram tratados como verdadeiras prestações de caridade, não mais se conforma aos princípios regentes do novo conceito de seguridade social.
As tutelas de seguridade social, sejam assistenciais ou previdenciárias, passaram a integrar o rol de direitos subjetivos do cidadão, não podendo ser consideradas como ato de caridade do Estado, a serem concedidas somente quando o Estado tenha provisões para tanto.
A promoção do bem-estar dos cidadãos, por meio das ações de seguridade, deve estar incluída dentre as finalidades do Estado, a quem cabe disponibilizar em orçamento recursos necessários para a concessão e implementação das ações e programas nessa área.
A Constituição da República de 1988, com o intuito de deixar a seguridade social a salvo de qualquer medida que visasse ao esvaziamento dessas ações, por meio de retenção ou diminuição orçamentária, determinou a instituição de um orçamento próprio da seguridade social, apartado do orçamento fiscal do Estado. Essa diretriz vem há muito sendo mitigada pelo Estado, que, por meio de emendas constitucionais, leis e medidas provisórias, autoriza a abertura dos cofres da Previdência para fazer frente a despesas outras que não aquelas ligadas à finalidade da seguridade social35.
Dessa forma, é possível também concluir que as prestações de seguridade social revestem-se da natureza de serviços públicos, visto que são prestações devidas pelo Estado, no caso, por meio de ente descentralizado e que observa o regime jurídico de direito público.
Para o desenvolvimento do presente trabalho, importa demonstrar que as prestações de seguridade social abarcam serviços e prestações, dentre as quais se incluem os benefícios previdenciários, categoria na qual se enquadra o benefício de auxílio-reclusão, objeto da presente dissertação.
35 Exemplo disso é o disposto no artigo 76 do ADCT, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 27/2000 e, posteriormente, pela n. 42/2003, que desvinculou de órgão, fundo ou despesa, 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais e contribuições de intervenção do domínio econômico, possibilitando a utilização do montante arrecadado por meio de contribuições sociais para outras finalidades que não as ligadas à seguridade social.