A iniciativa popular foi adotada pioneiramente pelo Estado norteamericano de Dakota do Sul em 1898 e foi efetivamente utilizada, pela primeira vez, no Estado de Oregon, em 1904 (BONAVIDES, 2010, p. 313). A partir de 1911, a legislação direta foi adotada na Califórnia, onde atualmente mais se aplica esse mecanismo (GARCIA, 2004, p. 7).
Segundo Auad (2005, p. 26), embora as condições de exercício da iniciativa popular variem conforme o ordenamento jurídico de cada país, não há duvidas sobre seu significado. Ao revés, José Guillermo Chourio (2009, p. 194-195) aduz que a literatura sobre esse mecanismo não tem alcançado consenso sobre sua definição e classificação taxonômica.
Segundo Dallari (1998, p. 154), a iniciativa popular consiste na faculdade de uma proporção ou número de eleitores, determinada em lei, propor projeto de emenda constitucional ou lei ao Poder Legislativo ou, diretamente, ao povo que deliberará e decidirá sobre sua aprovação. Xifra Heras (1957, p. 405 apud BONAVIDES, 2010, p. 312) arguiu que, com a iniciativa, os “cidadãos não legislam, mas fazem com que se legisle”, no entanto essa apta observação não se coaduna com o instituto da iniciativa direta prevalente nos Estados Unidos, o qual será abordado logo em seguida.
A depender das possibilidades consagradas em cada ordem jurídica, a dita parcela do eleitorado pode requerer à assembleia legislativa a edição de norma sobre certa matéria ou com certo conteúdo, dispondo diretrizes e aspectos gerais (iniciativa não formulada, também dita simples ou pura); ou apresentar o texto normativo já elaborado, caso em que se lhe denomina iniciativa formulada (BONAVIDES, 2010, p. 312; CANOTILHO, 1999, p. 289).
Esses apontamentos permitem aceitar a útil definição dada por Maria Victoria Benevides (1998, p. 33):
Por iniciativa popular legislativa entende-se sempre o mesmo mecanismo, que inclui um processo de participação “complexo”, desde a elaboração de um texto (das simples moções ao projeto de lei ou emenda constitucional formalmente articulados) até a votação de uma proposta, passando pelas várias fases da campanha, coleta de assinaturas e controle de constitucionalidade.
Outras diferenciações são identificadas nos Estados Unidos. Em quatorze dos Estados do país, além do Distrito de Colúmbia, admite-se a iniciativa direta, que permite à proposta de emenda ou de lei ser obrigatoriamente submetida à decisão dos eleitores nas eleições seguintes sem qualquer intervenção do órgão legislativo.
Por outro lado, há sete Estados que admitem apenas a iniciativa indireta. Nessa modalidade, a proposta popular deve ser primeiramente encaminhada à casa legislativa para discussão e votação, antes de ser submetida a consulta popular, e, só em caso de rejeição pelos legisladores, pode então ser diretamente encaminhada à votação popular. Em alguns Estados, são requeridas mais assinaturas a favor do projeto para que seja efetivada a consulta ao eleitorado (ARNON, 2008, p. 22; DALLARI, 1998). Canotilho (1999) identifica ainda uma modalidade de iniciativa popular voltada não à requisição ou à apresentação de projeto de emenda ou lei, e sim a uma decisão popular sobre certa questão.
Lissidini (2006, p. 17-18) distingue três espécies de iniciativas: a iniciativa
legislativa, na qual os cidadãos podem, atendendo os requisitos legais, propor leis ao Congresso; a iniciativa popular, que permite aos eleitores submeter projetos de leis ou emendas constitucionais diretamente a referendo; e o veto popular, pelo qual os cidadãos podem propor a derrogação duma lei já aprovada.
Assim, a autora inclui dentre as iniciativas o veto – tido por muitos como um instituto em si mesmo –, bem como separa a iniciativa dependente da colaboração com o órgão representativo da iniciativa autônoma e imediata, da qual o Estado só participa para fins de organização da consulta popular. Nesse ponto, trata-se de classificação muito similar àquela entre iniciativa direta e indireta, salvo, se considerarmos o procedimento adotado nos Estados norteamericanos, quanto à garantia que a iniciativa indireta estadunidense confere à proposta rejeitada pela legislatura de ser, mesmo assim, submetida a um referendo conclusivo. A discricionariedade do Congresso para aprovar ou não a proposta entregue pelos cidadãos, na “iniciativa legislativa”, leva autores como Bernhard Thibault (1998 apud CHOURIO, 2009, p. 196) a criticá-la categoricamente:
En estos casos no es posible hablar de una genuina actividad legislativa del pueblo, ya que los proyectos en cuestión pueden ser descartados por el parlamento. En sentido estricto, por lo tanto estos procedimientos no constituyen instrumentos de democracia directa. Son poco más que concesiones simbólicas a la idea de participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión política.
Em referência ao tratamento constitucional da iniciativa popular na Itália, Nino Olivetti (1998, p. 999-1000) manifesta posicionamento similar:
Entendeu-se assim atribuir ao povo a possibilidade de manifestar as suas exigências no Parlamento, livre da influência dos partidos e dos grupos de pressão, segundo um procedimento de formação do ato de proposta que não apresenta demasiadas dificuldades. Mas a circunstância de este projeto ter de ser discutido e aprovado pelas Câmaras e de não ser submetido, como acontece com outros ordenamentos, à direta aprovação do corpo eleitoral, torna tal forma de iniciativa inidônea para satisfazer as exigências da democracia direta, revelando seu caráter meramente integrativo em relação às iniciativas do Governo e dos parlamentares.
Nessa esteira, há autores que formulam a seguinte distinção: a iniciativa legislativa, combinando a participação do povo com as instâncias representativas, configuraria mero instrumento de democracia semidireta, enquanto a iniciativa popular seria verdadeiro mecanismo da democracia direta (CHOURIO, 2009). A obrigatória interferência do parlamento no procedimento da iniciativa, tal como positivado em vários países (inclusive no Brasil), seria um empecilho à realização dos fins desse instituto, descaracterizando-o. Afinal,
segundo Vernon Bogdanor (1991, p. 619 apud CHOURIO, 2009, p. 196), “la iniciativa es un instrumento pensado para reparar los pecados de omisión de la asamblea legislativa”.
Conforme Bonavides (2010), alguns sistemas de democracia semidireta resolvem conflitos entre o povo e o parlamento, no procedimento da iniciativa, mediante o referendum. Ao tratar do mecanismo em análise, o autor paraibano, com base em Julien Laferrière, aduz que se a proposta for encaminhada ao órgão parlamentar e este se recusar a pô-la em pauta ou rejeitá-la, a questão é devolvida ao povo, que, então, poderá remetê-lo ao Congresso para que elabore a lei, que pode ainda ser submetida a referendo. Entretanto, depreende-se, do estudo da iniciativa na doutrina nacional e estrangeira, que esse procedimento não se pode referir genericamente ao instituto da iniciativa, mas sim a uma forma específica com que foi estruturado em dado ordenamento. De fato, é difícil estabelecer características comuns entre todas as modalidades denominadas iniciativa no direito de vários países.
Conforme Harel Arnon (2008, p. 21-26), a doutrina tem identificado argumentos baseados nos procedimentos ou no conteúdo das normas resultantes das iniciativas populares, tanto para promovê-la quanto para criticá-la. Para seus fautores, o mecanismo sob exame permitiria à democracia aproximar-se do exercício efetivo da soberania pelo povo, contrabalançando o poder dos representantes e expressando mais genuinamente a vontade popular. Essa via de manifestação dos anseios do eleitorado poderia, ademais, auxiliar na estabilização da democracia representativa e no solucionamento de controvérsias que a legislatura reluta em decidir.
Por fim, a iniciativa, com seu procedimento necessariamente longo, público e coletivo, possibilitaria deliberação mais adequada e dificultaria a cooptação por interesses escusos, corrigindo falhas do sistema representativo (ARNON, 2008). Contudo, é possível questionar a qualidade deliberativa do processo em face da vedação, existente nos Estados Unidos, a qualquer emenda uma vez que a proposta esteja em circulação entre o eleitorado (daí Arnon falar na rigidez desse procedimento), o que certamente dificulta a maturação e adaptação da questão após sua discussão pela coletividade, sobretudo em sociedades bastante plurais (no caso brasileiro, em que as iniciativas são somente encaminhadas à Câmara dos Deputados, as limitações são ainda mais evidentes).
Além disso, autores como James S. Fishkin (2011) vêm apontando uma cooptação das iniciativas por campanhas cada vez mais caras e frequentemente sensacionalistas, bem como por uma indústria de coleta de assinaturas e propagandas, o que reduz o acesso à direct
legislation e a influência efetiva aos grupos mais ricos e poderosos. Esses fatores, somados à complexidade e falta de clareza que acompanham muitas das propostas, enfraquecem a já
escassa deliberação feita antes da decisão do eleitorado, não obstante ainda haja grande apoio popular às iniciativas. Ademais, fazem com que a agenda impulsionada pelas iniciativas atenda aos grupos mais bem organizados, e não aos interesses mais prementes do povo (GARCIA, 2004).
A diversidade procedimental das iniciativas populares consagradas nos ordenamentos jurídicos de vários Estados faz com que, na doutrina, encontrem-se comentários bastante variados sobre suas características. De qualquer forma, é certo que, como salienta Bonavides (2010, p. 311), a iniciativa de lei é o mecanismo da democracia semidireta que mais intensamente propicia a ansiada participação do povo nos atos legislativos.
De fato, a iniciativa permite aos cidadãos afirmar o conteúdo de sua vontade, e não apenas expressar se querem submeter-se ou não a certo ato normativo ou medida política. Sua realização ótima, todavia, parece depender de uma adequada organização dos procedimentos que a acompanham (que devem também assegurar que ela seja mais do que um mero “conselho” popular ao órgão legislador), bem como de meios abundantes de os cidadãos se informarem sobre as questões em pauta, inclusive sobre os interesses e grupos envolvidos na promoção de cada iniciativa de lei.
4 DEMOCRACIA SEMIDIRETA NO BRASIL
Superada a ditadura militar, que reprimira intensamente as aspirações por participação popular mais ampla no processo decisório do Estado, a Constituição Federal de 1988 normatizou algumas das aspirações manifestadas naquela fase de redemocratização nacional. Consequentemente, conjugou as instituições representativas, que continuam formando o cerne da atividade política, com os instrumentos de participação popular direta, consagrando, assim, a democracia semidireta no País (AUAD, 2005, p. 5; AVRITZER, 2006, p. 35). Não obstante as reiteradas menções do texto constitucional ao exercício direto da soberania e a mecanismos de participação ativa da cidadania, a própria Lei Fundamental não foi submetida à aprovação do povo mediante referendo, ao contrário do que houve em outros processos de redemocratização, tais como o da Espanha em 1978 (JORGE, 2009, p. 203).
A difundida percepção da fragilidade ideológica, fisiologismo e corporativismo dos partidos políticos no Brasil, bem como das escassas respostas dos representantes aos anseios da maioria da sociedade, tem acarretado grande impulso, se não (ainda) à efetiva utilização, ao menos à defesa dos mecanismos de democracia semidireta (AUAD, 2005, p. 8- 9; DANTAS, 2009, p. 55). A esperança no governo semidireto pode ser associada tanto à busca por aproximar todo o povo das esferas que conformam a ordem política e jurídica, sem com isso gerar uma democracia instável e ingovernável; como ao propósito de reformar, complementar e, logo, preservar a debilitada democracia representativa. É um desafio que, esclareça-se, não pertine só ao Brasil (AUAD, 2005).
Vladimyr Lombardo Jorge (2009, p. 197-198) salienta que, após a fase de grande expansão da democracia representativa em fins do século XX – fenômeno não só brasileiro, mas mundial –, as frustrações naturalmente se foram avolumando pela ausência de uma estrita correspondência entre o estabelecimento da democracia e o surgimento de políticas públicas e de condições econômicas e sociais muito melhores na sociedade, em especial para as classes mais pobres. Assim, em toda a América Latina, conforme pesquisas do Latinobarómetro, a década de 1990 experimentou crescente desconfiança dos latinoamericanos sobretudo em relação ao Poder Legislativo, ao passo que também aumentou a percepção de corrupção nas instituições políticas.
Há certos autores que, com um perfil mais institucionalista, asseveram que a implantação adequada de instituições pode por si mesma estimular a participação cidadã ativa e positiva. Entretanto, parte da doutrina entende que a adoção dos mecanismos de democracia
semidireta, em países como o Brasil, encontra vários óbices na própria realidade sociocultural, onde a vida dos cidadãos historicamente foi marcada por relações clientelistas, paternalistas e amiúde autoritárias, gerando uma “cultura” de barganhas e favores entre indivíduos ou grupos e o Poder Público, desfavorável ao uso genuíno dos meios de participação direta da cidadania (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551-552). Assim, Gilmar Mendes (2007, p. 716), por exemplo, assevera que “a sua utilização não será efetiva, porém, sem que se identifique um adequado nível de politização da população”.
Para Comparato (2003, p. 21-23), a realidade socioeconômica do Brasil faz com que a maioria pobre vote regularmente, conforme os procedimentos democráticos, mas o façam seguindo os interesses e a influência dominante dos ricos. Assim, a mera ampliação dos instrumentos de democracia semidireta não seria capaz de conformar um regime materialmente democrático, vez que permaneceriam as causas subjacentes que restringem a influência nas deliberações públicas a uns poucos grupos (do que é exemplo o monopólio da mídia e a grande limitação da educação do povo). Daí concluir o autor (2003, p. 24):
Tudo isso me permite observar que, nos países de grande desigualdade social – dos quais o Brasil é, por assim dizer, o modelo perverso – o aperfeiçoamento democrático não passa necessariamente, tal como sucede em países igualitários (rectius, de forte classe média), pela atribuição de maiores poderes decisórios ao povo, através da ampliação do uso obrigatório de referendos e consultas populares. E que, justamente, esses poderes acrescidos não serão de fato exercidos pelo povo, enquanto corpo coletivo unitário, mas sim pelos detentores do verdadeiro kyrion ou poder supremo efetivo, no seio do povo. Em suma, pelos oligarcas de sempre.
O breve estudo da disciplina dos institutos de democracia semidireta no País demonstra que, não obstante subsista a defesa do governo semidireto tanto na doutrina como em vários grupos sociais, as normas vigentes a respeito do plebiscito, referendo e iniciativa popular limitam o alcance da participação popular direta, não definem claramente algumas das possibilidades de aplicação e consequências jurídicas dos ditos mecanismos e, em alguns dispositivos, impõem requisitos que, dificultando a realização prática, tendem a manter a tradição brasileira de escasso uso de consultas e iniciativas populares, indo de encontro ao notório crescimento das demandas de participação e decisão popular na democracia brasileira (AUAD, 2005, p. 31).
Denise Auad (2005, p. 37) chega mesmo a afirmar que “ao que tudo indica, nosso Congresso Nacional teme perder prerrogativas legislativas com a aplicação mais freqüente dos mecanismos e busca refrear sua utilização”. A evolução da democracia no País parece vir sendo acompanhada, simultaneamente, por crescentes demandas de inserção dos cidadãos na esfera do poder político-decisório e pela convicção de que a própria democracia
representativa precisa ainda ser aperfeiçoada e consolidada, posições essas que, embora não sejam incompatíveis, amiúde se apresentam como alternativas excludentes.
De fato, a tendência conservadora e representativa – explícita e atuante durante a Assembleia Constituinte (ALVES, 2010, p. 234) – foi forte no estabelecimento da ordem constitucional vigente e cuidou de admitir poucos institutos de democracia semidireta no País e, ademais, impor-lhes várias restrições. Nas propostas de reforma política, igualmente, a expansão da democracia semidireta, apesar de proposta por relevantes juristas, não tem sido parte da agenda. “Nossos reformadores partem da premissa de que é necessário fortalecer a democracia representativa e que, para isso, é necessário que se mantenha reduzida a participação dos cidadãos e ociosos os institutos da democracia semidireta” (JORGE, 2009, p. 193). É por essas observações da evolução da democracia brasileira sob a ordem iniciada em 1988 que Bonavides (2001, p. 60), ao propugnar uma democracia participativa direta, assevera:
Enquanto isto, a democracia do sistema constitucional brasileiro se mostra na essência o reverso, em virtude da execução que se lhe tem dado por obra do bloqueio representativo quase total, que obscurece, usurpa e invalida o teor de democracia direta constante dos artigos 1º e 14 da Carta Magna de 1988.
Esteve esse bloqueio prestes a converter-se numa inconstitucionalidade material no caso específico da reserva de lei do artigo 14, até que, enfim, o Congresso Nacional sanou a omissão, legislando frouxa e brandamente sobre as técnicas plebiscitárias instituídas pelos constituintes.
Efetivamente, no direito positivo, a matéria, de importância decisiva na consolidação institucional do País – mesmo porque diz respeito ao exercício da soberania (BONAVIDES, 2001, p. 116-117) e da cidadania, fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º, CF) –, permanece nebulosa e propensa a dúvidas e lacunas.
Embora os legisladores, no País, mantenham notória reserva à ampliação da democracia semidireta, há Projetos de Lei dignos de nota a sugerir que, mesmo no Poder Legislativo, há a defesa do uso factível e frequente dos plebiscitos, referendos e iniciativas populares. O exemplo mais destacado é o Projeto de nº. 4.718/04, da Comissão de Legislação Participativa, que visa a que o povo possa, por iniciativa popular, ensejar a convocação de plebiscito e, por referendo tornado obrigatório, decidir acerca de matéria eleitoral, cujo projeto não tenha sido de iniciativa popular (JORGE, 2009, p. 206).
Há ainda diversas propostas de emenda constitucional que visam a estender o elenco de instrumentos de democracia semidireta acolhidos no Brasil, podendo-se citar, dentre outras, a PEC nº 80, de Antônio Carlos Valadares (PSDB-CE), a fim de introduzir o direito de revogação e o veto popular na Lei Fundamental; e a PEC nº 82, apresentada por Jefferson
Peres (PDT-AM), visando à previsão do plebiscito de confirmação do mandato de representantes do povo eleitos em pleito majoritário (JORGE, 2009, p. 207).
Dessa forma, ao que parece, a sociedade brasileira deverá continuar a debater a possibilidade de expandir e disciplinar melhor sua democracia semidireta, no que se torna absolutamente necessário avaliar as vantagens e desvantagens de seus mecanismos e os riscos que tais ou quais formas de regulá-los podem trazer para o povo e os princípios por ele prezados.
A seguir, será avaliada a evolução dos institutos de democracia semidireta no País e, especialmente, a sua disciplina normativa sob o pálio da presente ordem constitucional. Com efeito, vasta doutrina tem advertido que os efetivos positivos que se espera com a adoção da democracia semidireta não advêm de sua simples previsão legal, mas, preponderantemente, do modo como são configurados institucional e legalmente os seus instrumentos em cada ordenamento jurídico (ALVES, 2010, p. 233).