2.1 - Urbanização: a Tragédia da Privatização e os Conflitos Fundiários Distributivos O mundo tornou-se majoritariamente urbano, sendo que a urbanização está ocorrendo predominantemente em países em desenvolvimento onde um padrão de crescimento urbano excludente combina-se com altos índices de degradação ambiental e condições precárias de moradia (ONU, 2008). O Brasil, segundo dados recentes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), atingiu uma taxa de urbanização de aproximadamente 85% (IBGE, 2011) e em cidades como São Paulo a taxa de urbanização chega a 99% (IBGE, s/d).
Importante dizer que o processo de rápida urbanização no Brasil, acompanhado por uma industrialização com baixos salários (MARICATO, 1996), é marcado por crescentes desigualdades e segregações socioterritoriais. Nesse cenário, a informalidade estruturou a construção do espaço urbano e continua a afetar parcela significativa da população. A urbanização é acompanhada de uma informalidade crescente como resultado do acesso
43
O desenvolvimento sustentável, de acordo como a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, é aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem suas próprias necessidades. Deve-se ter em mente suas diversas dimensões, a saber: econômica, ecológica, social, e física, aplicadas tanto para a produção quanto para o consumo, dimensões essas que, mediadas por uma dimensão política da sustentabilidade (governança), devem ser equacionadas de forma equilibrada e em observância aos limites de capacidade do ambiente (ALLEN e YOU, 2002). Essa noção de sustentabilidade, representada na imagem constante do Anexo I, indica que deve ser observado um limite de capacidade do ambiente, que pode variar no tempo e no espaço, observando até mesmo a questão cultural, o que reforça o preceito da customização presente na teoria dos bens comuns. Esse limite de capacidade deve ser respeitado por toda e qualquer ação que se insira no ciclo produtivo de geração de renda e riqueza (econômico), sem perder de vista a justiça social (social), o impacto no equilíbrio ambiental (ecológico) e no bem-estar e qualidade de vida das pessoas (físico). A busca por um desenvolvimento sustentável deve atentar para todas essas interfaces, que se completam e coexistem numa relação de interdependência, essa é a ideia de sustentabilidade indicada na tabela 1, acima.
33 restrito da população mais pobre à terra (e também a outros recursos) e sua expulsão para áreas periféricas, normalmente áreas ambientalmente frágeis ou de risco44.
A tragédia da privatização fica evidente em áreas urbanas na medida em que o desenvolvimento, “guiado pela necessidade de extrair cada vez mais renda da terra”45
(ECOLOGIST, 1992, p.147, traduzi), leva a uma situação em que a terra urbana passa a ter fins especulativos. Essa visão da terra urbana como ativo financeiro ficou mais aguda durante a crise financeira de 2008 e a lógica de mercantilização e financeirização da terra urbana e da moradia trouxeram resultados perversos (ROLNIK, 2009). Uma vez que a terra urbanizada é fisicamente limitada, seu uso (ou não uso) por alguns impede o acesso de outros.
Consequências indesejadas do mercado de terras urbanas levam a um aumento da informalidade e hoje, em termos globais, apesar de a proporção da população urbana vivendo em assentamentos precários ter diminuído, o número de moradores em condição de informalidade continua aumentando, conforme indicam dados da Organização das Nações Unidas (ONU, 2008).
Frise-se que a urbanização acompanhada por um crescimento da informalidade produziu um planeta favela (DAVIS, 2007) como pode ser visualizado na figura 2, abaixo.
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As diferenças impostas aos grupos sociais com menos recursos financeiros, políticos e informacionais no que diz respeito à exposição a riscos ambientais é entendido como injustiça ambiental (ACSELRAD, MELLO E BEZERA, 2009), havendo inúmeros estudos demonstram haver uma sobreposição das vulnerabilidades ambientais e sociais.
45
34 Figura 2: Incidência de informalidade (favelas) em vários continentes
Fonte: UN-HABITAT, 2010.
A título de exemplo, a situação habitacional no Município de São Paulo, megacidade com mais de 11 milhões de habitantes, é absolutamente precária: mais de 32% dos habitantes moram em assentamentos informais, como favelas, loteamentos irregulares e cortiços46, muitos deles localizados em áreas com restrição de uso por questões de risco
ou ambientais, como áreas de preservação ambiental, áreas contaminadas, regiões de
46
Os números da própria Prefeitura indicam que, em 2007, 14,21% da população do município (1,5 milhões pessoas) habitava em favelas, 16,46% (1,8 milhões) dos habitantes encontrava-se em loteamentos informais e 5,95% (645 mil) tinha moradia em área de mananciais (SÃO PAULO, 2008). Matéria do jornal Folha de São Paulo produzida a partir de dados do censo indica que a taxa de pessoas morando em favelas na cidade de São Paulo é de 11,4% (SOARES, 2013), dado compatível com a pesquisa municipal.
Percentual de favelas em alguns países da América Latina e Caribe
(2010)
Percentual de favelas em alguns países da África (2010)
Percentual de favelas em alguns países da Ásia (2010) Percentagem de favelas (%) em 2010 Percentagem de favelas (%) em 2010 Percentagem de favelas (%) em 2010
35 aclive acentuado etc. (IBGE, 2013 A). Isso porque essas são as áreas desinteressantes para o mercado imobiliário, caracterizando nitidamente a injustiça ambiental (ACSELRAD, MELLO E BEZERA, 2009).
Dados globais mostram que uma parcela expressiva da população mundial mora em áreas informais, privadas de infraestrutura urbana, enfim “localizações perigosas e com ameaças à saúde humana são os locais típicos de assentamentos informais, sua própria definição geográfica”47 (DAVIS, 2007, p. 121, traduzi). Ainda que
a maior parte das privações esteja ligada com características físicas, como falta de água e saneamento, o regime por meio do qual alguém possui direitos sobre a terra tem implicações na expressão física da informalidade.
Figuras 3 e 4 – Onde moram os pobres (Gana e Brasil) Fotos: Julia Moretti
2.2 - A Terra Urbana e os Bens Comuns: Semelhanças
Ao aplicar a teoria dos bens comuns para a terra urbana, é possível definir a cidade, ou partes do tecido urbano (bairros), enquanto sistema de recursos, e as frações individualmente apropriadas (lotes), como unidades de recurso. As principais características dos bens comuns são encontradas na terra urbana: além da já mencionada subtração pela apropriação e uso (ou não uso) de uns em detrimento de outros, outra similaridade pode ser encontrada na dificuldade para excluir usuários, que é percebida nos altos custos do
47 No original “hazardous, health threatening location is the geographical definition of typical squatters’
36 sistema de registro imobiliário, nas técnicas complexas para identificar lotes e nos conflitos decorrentes de limites imprecisos.
Vale ressaltar que o uso que se pode dar a um terreno urbano e os benefícios que dele se pode extrair, inclusive seu valor, são altamente dependentes da legislação do uso e ocupação e da infraestrutura disponibilizada. Logo, a unidade do sistema (lote) depende muitíssimo do sistema urbano. O valor da terra urbana não é definido exclusivamente pelas características intrínsecas do lote, mas também pelas características adquiridas após a implantação de melhorias urbanas, por exemplo, infraestrutura, o que indica que o preço da terra urbana é um fenômeno social (GILBERT e WARD, 1988 ALFONSIN, 2003) e que o valor criado coletivamente é apropriado individualmente. Essa situação evidencia a relação de interdependência entre unidade e sistema de recursos, a mescla entre questões de apropriação de bens privados e provisão de bens públicos que caracterizam os bens comuns.
Portanto, é possível estabelecer um paralelo entre a terra urbana e os espaços e recursos de uso comum no que diz respeito à característica dos recursos. Por outro lado, também existem semelhanças entre a terra urbana e os bens comuns no que tange aos regimes de apropriação e desafios de gestão dos espaços e recursos de uso comum.
Se há pouco foi mencionado o preço da terra como fenômeno social, importante ressaltar ainda que o regime de apropriação e o conjunto de poderes, vantagens ou utilidades decorrentes do domínio48 também têm reflexo no valor econômico da terra urbana.
Isso mostra como as regras de apropriação e provisão impactam inclusive a possibilidade de subtração dos bens e evidenciam semelhanças entre os desafios de gestão de bens comuns e a gestão urbana.
Com efeito, as políticas urbanas tradicionalmente combinam o estabelecimento do regime de propriedade privada da terra como bem econômico, com medidas regulatórias para dirigir o desenvolvimento urbano49. Essas respostas, em muito se assemelham com as
políticas públicas normalmente prescritas para enfrentar os dilemas associados à gestão de
48 Em inglês, utiliza-se a expressão bundle of rights para tratar desse conjunto de poderes, vantagens e
utilidades.
49
Interessante notar como essa lógica encontra eco na doutrina de direito econômico quando se aborda a questão das externalidades que são vistas como falhas de mercado (falha de sinal). Para Fabio Nusdeo, na medida em que nem todos os custos ou benefícios da atividade econômica são incorporados ao preço (que em última análise é embasado pela propriedade), são necessárias normas jurídicas para “promover a internalização daqueles custos pelas suas unidades geradoras; ou então, simplesmente, impedir a própria geração dos mesmos” (NUSDEO, 2000, p. 158), sendo o Direito Urbanístico e o Direito Ambiental exemplos típicos de normas criadas com essa finalidade.
37 espaços e recursos de uso comum, especialmente a partir da metáfora da tragédia dos comuns: soluções de mercado (propriedade privada) combinadas com forte regulação estatal.
De fato, o paradigma jurídico centrado na ideia da propriedade privada individual fundada em título e vista sob a ótica civilista tradicionalmente moldou a política urbana no Brasil. Essa abordagem tipo laissez faire aplicada à política urbana fez com que o desenvolvimento e a ocupação da terra urbana fossem guiados pela vontade dos proprietários de terra, limitada apenas por algumas restrições impostas por regras urbanísticas e ambientais (FERNANDES e COPELLO, 2009).
A criação de um sistema de normas complexo e burocrático reforçou um modelo de apropriação da terra urbana que exclui a maioria da população e praticamente inviabiliza a resolução dos conflitos pela terra (HOLSTON, 2008). O fracasso do regime baseado na propriedade privada individual fundada em título abstrato para o atendimento das necessidades dos mais pobres é evidente: conforme já mencionado, a população mais carente, não absorvida pelo mercado de terras, é forçada a buscar soluções informais que crescem constantemente. Essa população não apenas encontra obstáculos quase que intransponíveis para acessar a terra nos termos legais como também foi mantida afastada do processo de gestão da terra urbana.
A estrutura da propriedade em áreas urbanas, que se baseia no conceito liberal de propriedade abstrata, é focada no indivíduo como sujeito proprietário, estando fundamentada em um título (contrato) e não necessariamente no uso efetivo, na relação do homem com a coisa (GROSSI, 2006).
Sobre a importância conferida à propriedade na legislação civil, Marcos Alcino de Azevedo Torres explica que:
[a] importância [...] decorre da segurança jurídica, social e econômica que a instituição permite no sistema capitalista, criando-se uma cultura de que é necessário ser proprietário para ver respeitados seus direitos sobre a coisa e para a aquisição de status social, privilegiando o ter em detrimento do ser” (TORRES, 2007, p. 358/359).
Há nítida prevalência de um modelo de apropriação individual de conteúdo potestativo, sendo esse modelo uma “solução histórica dominante” afinal “a história do Ocidente Europeu nunca subverteu o baluarte da propriedade individual [...] manteve uma idéia (sic) formal de propriedade individual como momento legitimante (sic) do pertencer”
38 (GROSSI, 2006, p. 39). A preponderância da propriedade é corroborada por Marcos Alcino de Azevedo Torres que lastima que a posse ainda seja tratada como apêndice, sentinela avançada da propriedade (TORRES, 2007).
Em conclusão, a terra urbana provida de infraestrutura e bem localizada é um bem escasso e sua transformação em mercadoria apropriada apenas pela lógica individual e abstrata da propriedade privada traz consequências que extrapolam o âmbito do indivíduo: o uso (ou não uso) por algumas pessoas afeta o acesso de outros. Em outras palavras, a prevalência do paradigma da propriedade privada individual e o processo de mercantilização da propriedade resultam na falta de acesso dos mais pobres à terra urbanizada e na sua expulsão para áreas marginais e inadequadas. Como afirma Marcos Alcino de Azevedo Torres “[o] ter, em si mesmo, não é um problema: social, econômico jurídico. Ao contrário é uma necessidade. O que traz conflito é o acesso ao ter e o que o se faz com aquilo que se tem, num tempo de escassez acentuada” (TORRES, 2007, p. 364). Essa situação indica a necessidade de reestruturação dos regimes de apropriação da terra urbana, com a qual a lógica dos bens comuns pode colaborar.
2.3 - Direito à Cidade e Resgate da Dimensão Coletiva
Nesse cenário de intensa urbanização com índices escandalosos de informalidade, ganha destaque o conceito de direito à cidade, com suas duas importantes dimensões: uma participativa e outra que se refere ao acesso a bens e serviços urbanos.
Na dimensão participativa, ganha importante destaque a gestão democrática e a cidadania, o empoderamento e o controle social. Em outras palavras, a participação efetiva dos habitantes da cidade na produção do espaço urbano, a capacidade de todo cidadão poder interferir nas decisões sobre a cidade, desde seu planejamento e orçamento, até decisões sobre intervenções urbanas concretas, enfim, “uma forma de envolvimento efetivo e coletivo com a vida política da cidade”50 (DIKEÇ, 2001, p. 1790, traduzi).
Já na perspectiva distributiva, há uma preocupação com o acesso e a justa distribuição e apropriação de bens e serviços urbanos, sejam eles materiais ou imateriais, ou seja, a preocupação é de que todos aqueles que vivem na cidade sejam beneficiados pelo que está sendo construído. Trata-se de garantir direito de acesso à cidade e aos
50
39 benefícios da vida urbana, como infraestrutura, mobilidade, moradia, cultura, informação, produção do conhecimento, etc. para todos aqueles que nela vivem.
Concebe-se, assim, o direito à cidade como um direito eminentemente coletivo que, nos dizeres de David Harvey:
[É] muito mais do que a liberdade de acessar recursos urbanos: se trata de um direito de mudar a nós mesmos na medida em que mudamos a cidade. É, além disso, um direito comum muito mais do que individual, já que esta transformação depende, inevitavelmente, do exercício de um poder coletivo para remodelar os processos de urbanização (HARVEY, 2008, p. 23, traduzi)51.
O direito à cidade, “revelado como aspiração popular”52, ganhou contornos
normativos já na Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
A partir daí, o direito à cidade constitui-se como um direito fundamental na ordem jurídica brasileira, com contornos dados pelo Estatuto da Cidade, norma que enfatiza a gestão democrática das cidades (art. 2º, II c/c art. 43-45, EC) e a garantia de cidades sustentáveis. Vale destacar que a sustentabilidade urbana pressupõe acesso à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura e aos serviços públicos, ao lazer e ao trabalho (art. 2º, I, EC). Essas duas dimensões do direito à cidade projetam-se nos inúmeros instrumentos da política urbana previstos e regulamentados ao longo do Estatuto da Cidade.
Interessante notar, também, a projeção internacional do direito à cidade e o forte diálogo existente entre o processo de juridicização do direito à cidade no âmbito nacional e as discussões internacionais sobre o assunto. Nesse sentido, Nelson Saule Júnior afirma que:
A experiência brasileira de buscar o reconhecimento institucional do direito à cidade a partir de uma ação política da defesa da implantação da plataforma da reforma urbana contribuiu para que fosse introduzido, gradativamente, nos Fóruns Internacionais Urbanos, o direito à cidade na
51
No original: “es mucho más que la libertad individual de acceder a los recursos urbanos: se trata del derecho a
cambiarnos a nosotros mismos cambiando la ciudad. Es, además, un derecho común antes que individual, ya que esta transformación depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo para remodelar los procesos de urbanización”.
52 Expressão utilizada por Nelson Saule Júnior como referência à proposta popular de emenda ao projeto da
40 pauta dos processos globais voltados a tratar dos assentamentos humanos. (SAULE JÚNIOR. 2007 p.34)
Nesse processo de internacionalização, tem especial destaque a Carta Mundial do Direito à Cidade, que se traduz em um esforço importante de reunir diversas normas sobre direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. A Carta Mundial concebe o direito à cidade como um direito coletivo e indivisível que contempla a diversidade por meio do reconhecimento dos interesses difusos e múltiplos de todos os moradores da cidade, bem como representa a relação dinâmica entre pessoas e lugares. Enfim, o direito à cidade é entendido como usufruto equitativo da cidade dentro dos princípios da sustentabilidade, democracia, equidade e justiça social (art. I.2, Carta Mundial do Direito à Cidade).
O documento tem o potencial de servir como declaração de direitos que embasa reclames sociais e legitima ações coletivas organizadas – sua elaboração envolveu diversos atores que, reunidos em fóruns mundiais53, dispuseram-se a promover cidades mais
igualitárias, democráticas e sustentáveis. Esse histórico dá vida aos dois pilares do direito à cidade, quais sejam, gestão democrática e acesso equitativo a bens e direitos, tal como proposto no documento.
Com base no princípio da função social, os termos da Carta Mundial pretendem reverter a predominância de valores econômicos e financeiros em detrimento da função social da cidade (OSORIO, 2006). A carta pode ser uma referência para a elaboração de políticas públicas, um instrumento orientador das ações públicas e privadas, e, acima de tudo, um instrumento jurídico para a afirmação de direitos e deveres de solidariedade.
O direito à cidade engloba, assim, objetivos de longo prazo e curto prazo: se, por um lado, pretende dar estabilidade ao regime por meio do qual as pessoas se apropriam e usam a terra urbana, especialmente segurança na posse, por outro lado, promove uma mudança no sistema de gestão da cidade, fortalecendo o papel dos cidadãos e fornecendo as bases para uma mudança no modo de produção do espaço urbano, com uma distribuição de terra mais equitativa.
53
A articulação para a redação da Carta Mundial do Direito à Cidade teve início no Fórum Social Mundial e o processo de debates e discussões perpassou o Fórum Social das Américas (Quito, 2004), II Fórum Urbano Mundial (Barcelona, 2004), V Fórum Social Mundial (Porto Alegre, 2005), III Fórum Urbano Mundial (Vancouver, 2006). Atualmente se estuda a necessidade de reformulação do documento, em um movimento baseado em uma plataforma global que envolve atores governamentais e da sociedade civil, tendo em vista a realização do encontro HABITAT III a ser realizado em 2016 pelo Programa das Nações Unidades para Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT).
41 Enfim, na medida em que a natureza do conflito é redefinida em termos coletivos, a perspectiva do uso comum, com base num sistema de regras legitimamente construídas de forma coletiva, pode alavancar soluções coletivas aptas a melhorar o acesso da população mais pobre à terra urbanizada. Instrumentos e mecanismos para enfrentar a desigualdade, consolidada e reproduzida no espaço urbano, podem ser discutidos e elaborados em níveis diferentes, do local ao internacional, sendo que algumas contribuições possíveis no nível nacional serão discutidas adiante - em especial a usucapião urbana coletiva como expressão do uso comum na perspectiva de ampliação do acesso à terra.
2.4 - Direito à Moradia e Uso Social da Terra
Na medida em que se entende a terra urbana como bens comuns e resgata-se uma dimensão coletiva que lhe é intrínseca, associando-a com o direito à cidade, importante também analisar o direito à moradia. Esse direito social constitucionalmente assegurado (art. 6º, CF) é expressão concreta do uso social da terra urbana, e seu contorno jurídico demonstra a interdependência entre a unidade de recurso e o sistema de bens comuns, reforçando a lógica coletiva, eis que o direito à moradia não é meramente um teto sobre a cabeça dos indivíduos, apenas uma unidade habitacional que pode ser apropriada individualmente, mas depende da cidade a seu redor.
O direito à moradia tem previsão expressa na Constituição, que em seu art. 6º inclui a moradia entre os direitos sociais de natureza fundamental. A positivação da moradia como direito social ocorreu tardiamente, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 26/2000. Mas, é possível afirmar que, antes mesmo dessa alteração constitucional, o direito à moradia já tinha guarida na ordem jurídica nacional (SARLET, 2008), seja por meio da incorporação automática de tratados internacionais e aplicabilidade imediata de direitos e garantias fundamentais (art. 5º, §§1º, 2º e 3º, CF)54, seja em decorrência de outras regras e
princípios constitucionais.
A proteção da moradia passa a ser construída na ordem jurídica internacional na Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU55, na qual se afirmou que a habitação
está incluída entre as necessidades básicas para assegurar um padrão de vida que garanta minimamente a saúde e bem estar do ser humano:
54
Não se desconhece a polêmica sobre a natureza jurídica dos tratados internacionais, questão que não será aqui discutida, adotando-se nessa seara o entendimento de Flávia Piovesan (PIOVESAN, 2010).
55
A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi adotada pela Assembleia Geral da ONU em dezembro de 1948. Apesar de possuir natureza jurídica de Resolução, não apresentando força de lei, a Declaração se