Parcelar o solo urbano é construir cidade. O parcelamento constitui-se, portanto, em função pública, submetida, por isto, às normas de ordem pública, que devem garantir a realização das diversas funções sociais da cidade – lazer, moradia, circulação, trabalho – com o parcelamento urbano. Neste aspecto, a manutenção das áreas destinadas ao uso público é essencial para a sustentabilidade social, econômica, cultural e ambiental de uma cidade.
Assim foi ao tempo do Decreto-Lei nº 58/37, que tornava inalienáveis as vias de comunicação e os espaços livres constantes do memorial e planta, quando da inscrição do loteamento (art. 3º). Seu sucessor, o Decreto-Lei nº 271/67, no art. 4º, dispôs que as vias, as praças e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, com a inscrição do loteamento passavam a integrar o domínio público do município.
A Lei nº 6.766/79, repetindo a proteção conferida pelo registro, acresceu os espaços livres ao rol e proibiu o loteador de alterar sua destinação, por ocasião da aprovação do loteamento, ressalvando a hipótese de caducidade da licença ou desistência do loteador (art. 17), antes do registro, é claro (art. 22).
Nesse sentido, a Lei de Parcelamento do Solo determina que:
Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de
equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso
142BLANCO, Gabriel. Breve histórico e comentários sobre a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal n. 6.766/1979). In A perspectiva do Direito à Cidade e Reforma Urbana na revisão da Lei do Parcelamento do Solo. N. Saule JR (org.). São Paulo: Caderno Pólis 10, 2008, p. 33.
70
público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. (Redação dada pela Lei nº 9.785, 29.1.99 ) [...]
Art. 17 - Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação
alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador, sendo,
neste caso, observadas as exigências do art. 23 desta Lei. [...]
Art. 22 - Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o
domínio do Município as vias e praças, os espaços, livres e as áreas
destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo143. [Grifou-se].
Com as alterações promovidas pela Lei nº 9.785/1999 a Lei nº 6.766/1979 foi definido novo critério para a fixação da área destinada à utilização pública. Caiu a exigência da reserva legal de 35%144 de área destinada ao uso público. Se esse percentual levava em conta apenas a previsão de densidade ocupacional para a área, o novo conceito abrange a densidade ocupacional prevista para a zona onde essa gleba está situada.
A adequação da reserva de áreas livres nos projetos de loteamento destinados ao uso público ao Plano Diretor e às exigências das leis municipais reconhece a competência do município para a ordenação do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF/88). Observe-se que, desde 1999, já há menção expressa ao Plano Diretor como definidor das áreas sujeitas ao parcelamento do solo.
Segundo José Afonso da Silva, as leis urbanísticas municipais referentes ao parcelamento do solo determinam o mínimo de área que deve ser destinada aos espaços livres, destinados às vias de circulação, às áreas verdes e as áreas institucionais. Este mínimo corresponde a 35% a 40% da gleba arruada. As regras mais ou menos são as seguintes: da área total do plano de arruamento e loteamento serão destinadas no mínimo: 20% para sistema viário, 15% para áreas verdes e 5% para áreas institucionais145. Para Blanco146, a maioria dos municípios não definiu requisito próprio aplicando, por força do costume, os 35%, quadro que pode ser alterado com os prazos legais definidos pelo Estatuto da Cidade
143BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979: dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 15 out. 2009.
144Nota: A definição de padrões urbanísticos para todo o território nacional, do Oiapoque ao Chuí, provoca questionamentos quanto a sua constitucionalidade, uma vez que disciplina como regra geral algo que se caracteriza como específico. As normas gerais de direito urbanístico devem respeitar as especificidades e interesse local, previsto no art. 30, I de nossa Carta Política de 1988.
145SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico brasileiro. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 337. 146BLANCO, Gabriel. Breve histórico e comentários sobre a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei
71
(Lei nº 10.257/2001) para a elaboração e revisão dos planos diretores. Estes espaços, somados às quadra divididas em lotes, originam os elementos constitutivos de qualquer elemento urbano: equipamentos públicos e sociais e conjuntos edilícios147.
Quanto à reserva de áreas de interesse público nos empreendimentos imobiliários urbanos, relevante discussão está sendo travada no Congresso Nacional, no âmbito do projeto de lei148 de revisão da Lei nº 6.766/1979, em que consta proposta de reserva obrigatória de áreas para habitação social nos projetos de novos parcelamentos urbanos para o mercado habitacional de baixa renda.
A esse respeito, vale citar a experiência de outros países no tocante a reserva de terras nos projetos de parcelamento do solo urbano.
Na Inglaterra, por exemplo, o sistema de Planning Obligations (Section 106 of
the Town & Country Planning Act 1990) se destina a conseguir reservas de terra onde o preço do solo é alto, garantindo o acesso à terra, para futura produção de Habitação de Interesse Social com mistura de diferentes classes sociais, através do equilíbrio entre as necessidades habitacionais, planejamento e políticas públicas e contrapartida dos empreendedores urbanos.
Na Colômbia, também foram instituídas novas disposições através da Lei nº 388, de 1997, que estabeleceram como obrigatório, em todos os planos parciais de expansão urbana, a aplicação direta e imediata da doação de um mínimo de 25% de solo útil em qualquer projeto de parcelamento urbano destinado para Habitação de Interesse Social e ou 15% para Habitações de Interesse Prioritário. Estas terras não passam a ser de propriedade pública, mas, sim, a ter uma determinada obrigatoriedade do uso e ocupação, podendo ser realizadas no local do empreendimento ou em outras áreas do empreendedor em qualquer região do município. Países como a Espanha, Holanda, Canadá também adotaram contribuições urbanísticas obrigatórias aos empreendedores do parcelamento urbano.
No art. 22, da Lei de Parcelamento Urbano está, portanto, prevista a doação automática das áreas particulares destinadas ao uso público para o município pelo loteador, decorrente do registro do projeto de parcelamento para fins urbanos aprovados pela municipalidade no Cartório de Registro de Imóveis. Tal doação constituirá estoque de áreas públicas municipais destinadas ao uso público, permitindo que este administre diretamente o
Parcelamento do Solo. SAULE JR., N. (org.). São Paulo: Caderno Pólis 10, 2008, p. 36. 147SILVA, José Afonso da. Op. Cit., 2006, p. 341.
148Nota: Substitutivo ao Projeto de Lei nº 3.057 de 2000 de autoria Sr. Deputado, Bispo Wanderval, que dispõe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regularização fundiária sustentável
72
bem, sob a condição de manutenção do uso.
Com a transferência do domínio pleno de tais áreas à municipalidade, esta poderá promover investimentos para a conservação e qualificação das ruas, praças, áreas verdes e equipamentos comunitários, para a realização de obras, bem como, para a autorização excepcional, temporária e precária de uso exclusivo por particular das áreas destinadas ao uso público. Assim, o município não dependerá da autorização de outrem para a gestão de tais áreas, contanto que garanta a manutenção do uso público, definido no projeto de parcelamento levado à registro, que motivou a doação.
Cabe excetuar, que no caso dos terrenos de marinha e seus acrescidos e de terrenos marginais de rios federais, que constituem territórios estratégicos para efetivação de diversos interesses nacionais, é transferido ao município, com o registro do parcelamento para fins urbanos em área da União, somente o domínio útil das áreas destinadas ao uso público, também sob pena de reversão face ao descumprimento da destinação, devido à vedação de alienação destes terrenos (art. 20, CF/88 c/c/ art. 198 do Decreto-Lei nº 9.760/1946).
Novamente, verifica-se que a afetação junto com as formalidades da regularização urbanística (aprovação do projeto pela Municipalidade) e cartorial (registro do projeto aprovado no CRI), a princípio da afetação, tem balizado as decisões quanto à definição de dominialidade destes bens. A jurisprudência vem afirmando que “o direito à via pública, constituído em favor do Poder Público, somente se integra com a inscrição do loteamento ou com a caracterização de aspecto de fato: utilização da via como coisa de uso comum”149.