Nos últimos anos, a valorização das relações com a América do Sul e a África encontrou respaldo nos novos interesses da política de defesa, manifestos nos documentos declaratórios. No caso africano, por exemplo, verificou-se anteriormente que a ênfase da política externa na cooperação Sul-Sul foi complementar a um dos objetivos estratégicos brasileiros: a inserção regional no Atlântico Sul.
Porém, a convergência de agendas não foi exclusividade das relações com a África. Na PDN (2005), por exemplo, o Brasil considerou a América do Sul como seu “ambiente regional” e descreveu seu objetivo de aprofundar os laços de cooperação com “um entorno estratégico que extrapola a massa do subcontinente e incluiu a projeção pela fronteira do Atlântico Sul e os países lindeiros da África” (BRASIL, 2005a, p. 3). Ou seja, desde 2005, os interesses da política de defesa brasileira passaram a convergir de modo mais efetivo com aqueles da política externa. A atuação brasileira na operação de paz no Haiti, a MINUSTAH, e a construção da Unasul e, posteriormente de seu Conselho de Defesa Sul-Americano, promoveram ainda mais a aproximação entre agendas que até então caminhavam paralelamente. Todavia, o documento de 2005 ainda não considerava de modo mais efetivo esses novos interesses da política externa brasileira.
Até a atualização dos documentos de defesa do Brasil, coube à END (2008) preencher uma lacuna importante na política declaratória do País. Em sua diretriz estratégica de número 18, o texto ressaltou a importância de “estimular a integração na América do Sul”, que “não somente contribuirá para a defesa do Brasil, como possibilitará fomentar a cooperação militar regional e a integração das bases industriais de defesa” (BRASIL, 2008b, p. 17). No documento, o recém-
criado Conselho de Defesa Sul-Americano já era apontado como um instrumento importante para consolidar esse novo objetivo.
Na PND, de 2012, o Brasil imputou coerência entre seus programas estratégicos, a política declaratória de defesa e as novas realidades políticas. No novo texto, o entorno estratégico foi ampliado para justificar novas iniciativas da diplomacia, como a CELAC e a liderança brasileira na MINUSTAH. Desta vez, “extrapola a região sul-americana e inclui o Atlântico Sul e os países lindeiros da África, assim como a Antártica” e “ao norte, a proximidade do mar do Caribe impõe [...]” que o Brasil “[...] dê crescente atenção a essa região” (BRASIL, 2012b, p. 4).
A atualização da END, em 2012, por sua vez, também valorizou a importância do MD enquanto um ator internacional na busca de consolidar iniciativas regionais, como o Conselho de Defesa Sul-Americano e a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), ações multilaterais no Atlântico Sul, como a ZOPACAS, e mecanismos interregionais, como o IBAS, a CPLP e a Cúpula América do Sul-Países Árabes (BRASIL, 2012c, p. 37). O Brasil, a partir de seu Ministério da Defesa e outros órgãos envolvidos na ação externa, deveria envolver-se de maneira mais ativa nas múltiplas organizações presentes em seu entorno estratégico.
Não foi apenas nas regiões prioritárias que houve ganho de coerência. Outras agendas, como o uso pacífico de energia nuclear e a segurança cibernética, também imbricaram os objetivos e interesses das instituições das políticas externa e de defesa. No que concerne à energia nuclear e ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), durante os governos Lula, o Brasil logrou constituir-se no interlocutor dos países desejosos de utilizar recursos nucleares pacificamente.
Tal pleito alinhou, durante todo o período, objetivos de diversos atores políticos nacionais, em especial o MRE, o MCTI e o MD. Em 2004, por exemplo, o Brasil entrou em um contencioso com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) devido à cobertura utilizada sob as centrífugas na usina de Resende e às declarações polêmicas do Ministro da Ciência e Tecnologia, Roberto Amaral (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2003c; OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2005c; JESUS, 2012, p. 49).
Mesmo após a resolução do contencioso, o governo continuou a defender internacionalmente posições em favor do uso pacífico da energia nuclear. Um exemplo
importante ocorreu nos anos de 2009 e 2010, quando o Brasil tentou, juntamente com a Turquia, mediar as negociações de um acordo internacional para regular o programa de enriquecimento de urânio do Irã. Porém, a despeito dos esforços da diplomacia brasileira, a Declaração de Teerã,
como ficou conhecida, foi rejeitada por negociadores dos Estados Unidos e da União Europeia103.
Pode-se dizer que essas posições da política externa brasileira acerca da temática nuclear articularam-se mais significativamente com aquelas da política de defesa a partir da publicação da END (2008). A definição de três setores de importância estratégica para o País – nuclear, espacial e cibernético – reduziu a separação entre as agendas civis e militares nessas áreas (BRASIL, 2008b, p. 12), aproximando os interesses e objetivos das políticas externa e de defesa do Brasil.
No campo cibernético, os eventos do governo Rousseff também cumpriram o mesmo papel. Em 2013, por exemplo, quando foram vazadas informações de que a Agência de Segurança Nacional dos Estados Unidos (NSA) havia espionado e-mails, telefones e mensagens de autoridades e grandes empresas, a diplomacia brasileira passou a defender internacionalmente posições em prol da maior autonomia no setor cibernético. À época, o Brasil coordenou, juntamente com a Alemanha, a aprovação da primeira resolução da ONU contra os abusos e a espionagem na internet, defendendo a privacidade de cada Estado no meio digital.
Desde 2008, a temática já era uma importante agenda da política de defesa brasileira. Em 2010, o Brasil criou um Centro de Defesa Cibernética (CDCiber), coordenado pelo Exército Brasileiro, e um Livro Verde de Segurança Cibernética com o intuito de “expressar potenciais diretrizes estratégicas para o estabelecimento da Política Nacional de Segurança Cibernética” (BRASIL, 2010c, p. 17). O debate acerca da temática envolveu diversos atores domésticos, como o Ministério da Justiça, o MD, as Forças Armadas e representantes de um Grupo Técnico de Segurança Cibernética – composto pelo Gabinete de Segurança Institucional e a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) –, abrangendo os vetores “político-estratégico, econômico, social e ambiental, CT&I [Ciência, Tecnologia e Inovação], educação, legal, cooperação internacional, e segurança das infraestruturas criticas” (BRASIL, 2010c, p. 17).
Cabe ressaltar que, além das agendas similares, a interação entre as política externa e de defesa tem aparecido de forma inédita em alguns documentos e discursos proferidos pelos
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Segundo Jesus (2012, p. 51) “o principal problema, de acordo com as grandes potências ocidentais, era a falta de definições específicas sobre situações consideradas violações, de modo que o Irã poderia solicitar o retorno de seu urânio de baixo enriquecimento a qualquer momento”.
ministros da Defesa brasileiros. No Livro Branco de Defesa Nacional (2012), por exemplo, essa tentativa de harmonização de posições diplomáticas e de defesa adotadas pelo Brasil foi mais clara:
As políticas externa e de defesa são indissociáveis. A manutenção da estabilidade regional e a construção de um ambiente internacional mais cooperativo, de grande interesse para o Brasil, serão favorecidos pela ação conjunta do Ministério da Defesa (MD) e do Ministério das Relações Exteriores (MRE). (BRASIL, 2012d, p. 48-49)
Nelson Jobim e Celso Amorim também reforçaram esses posicionamentos em suas respectivas gestões. Jobim afirmou, em diversas ocasiões, que o MD era um importante ator de política e internacional com uma perspectiva própria sobre o papel o sistema internacional de segurança. Por isso, como consequência fazia-se necessário ao Brasil compreender “a relevância da política de defesa como instrumento da política externa”, algo “[...] que engloba a necessidade de estreitar a articulação entre o MD e o MRE em todos os níveis” (JOBIM, 2010).
Já Amorim introduziu em seus discursos políticos o conceito de Grande Estratégia, tal como definido por Liddell Hart. Segundo o autor, ela serve para dirigir uma nação ou seus recursos para a consecução de determinado objetivo definido pela política, englobando, portanto, aspectos diplomáticos e de defesa. Nessa acepção, de acordo com Amorim: “pela dissuasão e pela cooperação, a Defesa contribui para Relações Exteriores”. “Esta complementaridade está na base do que a Estratégia Nacional de Defesa [...] anuncia como uma Grande Estratégia de inserção internacional do Brasil” (AMORIM, 2012, p. 330-349). Tal conceito fez-se presente em inúmeros discursos oficiais do ministro e inclusive na atualização da END, em 2012 (BRASIL, 2012c, p. 2).
Pronunciamentos dos ministros não representaram automaticamente uma mudança na agenda política, mas sim que a interação entre as políticas externa e de defesa adentrou, ainda que de forma modesta, a pauta política dos dois representantes do MD. Os posicionamentos de ambos culminaram e foram reforçados pelo Livro Branco da Defesa do Brasil. Por isso, ampliação da coerência entre as políticas externa e de defesa não foi apenas um processo, mas também um discurso de alguns ocupantes da pasta.