İçindeki Yeri
Türk hukuk sisteminde BİO’ların yer alıp almayacağı konusu son zamanlarda önemli tartışma konularından birini oluşturmaktadır. Bu tartışmalar çerçevesinde bir grup, BİO’ların anayasamızın bugünkü haliyle hukuk sistemimizde yer almasının imkânsız olduğunu savunurken66, diğer bir grup bunların hizmet yerinden yönetim kuruluşları olarak değerlendirilmesi gerektiğini ifade etmekte, bazı gruplar ise BİO’ların hizmet yerinden yönetim kuruluşları yanında üçüncü bir yerinden yönetim kategorisi oluşturduğunu67 kabul etmektedir.
Türkiye’de BİO’ların hukuki statüleri ve idari teşkilat içerisindeki yerini tespit etmede karşımıza şu sorular çıkmaktadır:
1- BİO’lar, merkezi yönetim ile yerinden yönetim yanında üçüncü bir idari
yapılanma mıdır?
2- BİO’lar bu şekilde üçüncü bir yapılanma olarak kabul edilemezse yerinden
yönetimler içerisine dahil edilebilir mi?
3- BİO’lar yerinden yönetim yapısı içerisine dahil edilirse bunlar yer yerinden
yönetim kuruluşlarına mı yoksa hizmet yerinden yönetim kuruluşları (kamu kurumları) yapısına mı dahil edilecek?
Anayasamızın 123. maddesinde idari anlamda Türkiye’de ancak merkezi yönetim ve yerinden yönetim şeklinde bir teşkilatlanmanın olacağı belirtilmiş, başka bir teşkilat türüne izin verilmemiştir. Bu nedenle BİO’ları merkezi yönetim ile yerinden yönetim yanında üçüncü bir yapılanma olarak kabul etmemiz temel olarak Anayasaya aykırı olacaktır.
66
Lütfi Duran, “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, AİD, Cilt 30, Sayı 1, Mart 1997, s.3.
T.C. Anayasa’sının 123. maddesinin 1. fıkrasında “İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği”, 2. fıkrasında “İdarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı”, 3. fıkrasında ise “Kamu tüzelkişiliğinin ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulacağı” belirtilmiştir. Merkezden yönetim ilkesi, devlet idaresinin merkezi idare tarafından gerçekleştirilmesi, yerinden yönetim ilkesi ise, bazı hizmetlerin devlet tüzelkişiliği dışında ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip kuruluşlar tarafından yerine getirilmesidir. Kuruluş kanunları incelendiğinde Türkiye’deki bağımsız idari otoritelerin, devlet tüzelkişiliği dışında ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip oldukları görülmektedir. Bu nedenle bunları merkezi yönetim yapısı olarak kabul edemeyiz. Mahalli idarelerin Anayasada tek tek sayıldığı dikkate alındığı takdirde de, BİO’lar için Türk İdare teşkilatında kalan tek yer hizmet yerinden yönetim kuruluşları (kamu kurumu) kategorisi gibi görünmektedir. Zira Anayasa Mahkemesi’nin E: 2002/32 (4733 Sayılı Kanun ile İlgili), K: 2003/100 Sayılı Kararı68 da bu görüşü güçlendirmektedir. Söz konusu karara göre Tütün, Tütün Mamulleri Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, Anayasanın 123. maddesine göre kurulan, denetim ve düzenleme görevi de üstlenebilen, tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olarak kabul edilmiş, kurumun devlet bakanlığı ile olan ilişkisi nedeniyle merkezi idareden tamamen bağımsız olmadığı belirtilmiştir.
Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ile BİO’lar uzmanlaşma gerektiren alanlarda tüzel kişiliğe ve idari özerkliğe sahip olmaları bakımından birbirine benzemektedir. Ancak bu benzerlik bunların aynı kategoride değerlendirebilmesi için yeterli değildir. Bunlar arasında özellikle özerkliğin derecesi ve işlevlerinin niteliği açısından önemli farklar bulunmaktadır. Örneğin hizmet yerinden yönetim kuruluşları temel belli faaliyetlerin yerine getirilmesini bizzat üstlenirken, BİO’lar bir işi bizzat üstlenme yerine, o işin yer aldığı alanı düzenlemekte ve denetlemektedir. Bu nedenle BİO’ların işlevleri hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına göre daha kapsamlıdır. Diğer yandan BİO’ların üyeleri belli bir süre için seçilir ve bu süre içerisinde görevlerinden alınamazlar. Ancak hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının karar organlarının görevlerinden alınmasında siyasi iktidarın
68
Anayasa Mahkemesi’nin E.2002/32, K.2003/100 Sayılı Kararı, Resmi Gazete Tarih- Sayısı, 11.08.2004 - 25550. http://rega.basbakanlik.gov.tr/Eskiler/2004/08/20040811.htm#10, (15.01.2008).
geniş bir takdir yetkisi söz konusudur. Bu nedenlerle BİO’ları hizmet yerinden yönetim kuruluşları içerisinde değerlendirmek zordur.
Bağımsız idari otoriteleri mahalli idareler ile hizmet yerinden yönetim kuruluşları arasında üçüncü bir yerinden yönetim kuruluşu kategorisi içinde değerlendirmek de mümkün değildir. Bu kurumları hangi kategoriye dâhil edersek edelim bağımsız idari otoritelerle merkezi idare arasında bütünlüğün sağlanması sorunu ortaya çıkacaktır. Çünkü Anayasa mahalli idareler üzerinde bu bütünlüğü sağlamak üzere idari vesayet yetkisini düzenlemiştir. Ayrıca anayasada açıkça yer almasa da bu yetkinin, hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de var olduğu kabul edilmektedir. Ancak idari vesayet yetkisinin BİO’lar üzerinde uygulanamayacağı göz önünde bulundurulursa bunları üçüncü bir yerinden yönetim kuruluşu olarak nitelendirmek de zor olacaktır.
Türkiye’de BİO’ların klasik idari yapılanmanın temelini oluşturan ilkelerle açıklanması ve Anayasada bu anlamda öngörülen ilkelerle bağdaştırılması oldukça güçtür. BİO’ların Türk idari teşkilat yapısı içerisindeki yerinin tam olarak belirlenebilmesi için Anayasada değişiklik yapılması ve 123’üncü maddeye bu konuya ilişkin bir fıkranın eklenmesi söz konusu belirsizliğin giderilmesinde uygulanacak yerinde bir çözüm olacaktır. Ülkemizde BİO’ların faaliyet alanı ve bunların düzenlediği alanın ekonomik büyüklüğü göz önüne alındığında ise böyle bir düzenlemenin gerekliliği ortaya çıkacaktır. Bu kurumların tartışmalı bir hukuki statü içerisinde varlıklarını sürdürmesi hem bunlara olan güvenin azalmasına neden olacak, hem de bunların varlık sebeplerinin gerçekleşmesini engelleyerek meşruluk sorununun artmasına neden olacaktır. Anayasanın 123’üncü maddesine eklenecek bir fıkra ile düzenleyici ve denetleyici kurumların faaliyet alanları anayasal sınırlar içerisinde çizilecek, böylece bu kurumlara yöneltilen eleştiriler azalacak ve kurumlar üzerindeki her türlü müdahalenin önüne geçilmiş olacaktır.