Com o objetivo de coordenar o sistema de segurança pública, o estado do Pará instituiu, em 2 de fevereiro de 1996, o Consep33, que iniciou suas atividades em junho do mesmo ano. Trata-se de um órgão superior de deliberação colegiada que possui funções deliberativa, normativa, fiscalizadora e consultiva, responsável pela elaboração da política, das diretrizes e normas referentes ao sistema de segurança pública do estado do Pará (MORAES, OLIVEIRA FILHO & CRISTO, 1997).
Sua criação foi uma proposta de entidades da sociedade civil, apresentada pela SPDDH. A proposta foi enviada aos candidatos ao governo do estado do Pará nas eleições de 1994 no segundo turno: Almir Gabriel e Jader Barbalho (PMDB). Almir Gabriel foi eleito e implementou o projeto com várias modificações, mas a idéia da criação de uma ouvidoria de polícia já estava contemplada na proposta inicial do Consep (ARAUJO, 2000).
A organização e o funcionamento do conselho são regulados pelo seu regimento interno, elaborado por ele próprio e aprovado pelo Governo do Estado através de decreto34. É constituído por membros titulares e suplentes, os quais são dirigentes de órgãos públicos, deputados estaduais e representantes de órgãos não-governamentais35, conforme o artigo 3 do seu regimento interno.
O projeto inicial de composição do Consep tinha como pressuposto central a administração política de segurança pública por um conselho composto por membros de todos os órgãos ligados à segurança pública e membros da sociedade civil organizada. O governo estadual reformulou a proposta e a encaminhou à Assembléia Legislativa (para apreciação e votação). Sua aprovação não se deu de forma muito tranqüila, pois haviam sido incluídos, como membros do conselho, sindicatos e empresas de segurança. Parlamentares do PT e entidades de classe ligadas aos delegados de polícia se posicionaram contra a entrada dessas categorias na composição do conselho, e a sua participação foi retirada do projeto. Para a entrada das entidades relacionadas com a defesa dos direitos humanos foi necessária uma
33 O Consep foi instituído pela Lei nº 5.944, de 2/02/96, a qual foi alterada pelas leis nº 6.107, de 14/01/98; nº 6.476 de 08/08/02; nº 6.532 de 23/01/03.
34O regimento interno do Consep foi aprovado pela Resolução nº 001, de 24/07/96, homologado pelo Decreto nº 1.555, de 09/08/96, e, posteriormente, alterado pela Resolução nº 073/, de 28/05/03, homologado pelo Decreto nº 294, de 04/08/03.
35 Os representantes dos órgãos não-governamentais são indicados por suas respectivas instituições e, posteriormente, nomeados pelo Governo do Estado. O período de permanência no Consep coincide com o mandato do governo estadual, com renovação bienal, podendo ser reconduzido uma única vez.
negociação: os deputados da bancada do governo impuseram, como condição para que essas entidades compusessem o Consep, a inclusão, nele, de um deputado da Assembléia Legislativa. Só então o projeto que criou o Consep foi aprovado (ARAUJO, 2000).
Quando de sua criação, um dos seus principais desafios foi administrar a inclusão da participação direta de entidades da sociedade civil nas decisões do órgão de coordenação da política de segurança do Pará, juntamente com todas as instituições que compõem o seu sistema de segurança pública. Uma iniciativa nova e desafiadora para o Estado, uma vez que colocava, no mesmo espaço de discussão, governo, entidades da sociedade civil e representante do Poder Legislativo em um esforço coletivo de coordenar o Sistema de Segurança Pública.
Nesse sentido, a criação do Consep foi observada como indicador de mudanças profundas na área de segurança no estado do Pará. Contudo, com a mudança de governador, houve alteração da legislação estadual, e ficou extremamente desproporcional a participação da sociedade civil no conselho: com a nova legislação, entrou mais um representante da sociedade civil e mais três representantes de órgãos do governo ou ligados a organizações policiais.
Inicialmente, os membros do plenário (ou colegiado) do Consep que possuíam direito a voz e voto eram nove, sendo cinco dirigentes de órgãos públicos estaduais: Secretário de Estado de Segurança Pública, Delegado Geral da Polícia Civil, Comandante Geral da Polícia Militar, Comandante do Corpo de Bombeiros Militar, Diretor-Superintendente do Departamento de Trânsito (Detran); e quatro representantes da sociedade civil escolhidos por suas respectivas instituições: a OAB/PA, a SPDDH, o Cedeca e a Assembléia Legislativa do Estado do Pará.
Na primeira composição do Consep, havia boa representatividade da sociedade civil, o que, de certa maneira, contribuía para a discussão e a tomada de decisão sobre questões que não diziam respeito apenas à vontade governamental. Vale ressaltar que o Secretário de Estado de Segurança Pública coordena o Consep, e o seu direito de voto é exercido quando há empate, ou seja, ele possui o voto de Minerva (é previsto no regimento o cargo de vice-
presidente36, e, quando ele e o presidente estão ausentes, as reuniões são presididas pelo seu membro mais idoso).
Atualmente, o Consep é constituído por 13 pessoas: o Secretário de Estado de Segurança Pública, o Delegado Geral da Polícia Civil, o Comandante Geral da Polícia Militar do Estado, o Comandante Geral do Corpo de Bombeiros Militar, o Diretor-Superintendente do Detran, o Diretor do Centro de Perícias Científicas (CPC) Renato Chaves, o Superintendente da Superintendência do Sistema Penal (Susip), um representante da OAB/PA, um da SPDDH, um do Cedeca, um do Cedenpa, um das associações de classe dos policiais (escolhido por rodízio entre associações representativas de policiais civis, policiais militares e do Corpo de Bombeiros), e, finalmente, um deputado integrante da Comissão de Segurança Pública da Assembléia Legislativa do Estado. Todos eles têm direito a voz e voto. O Consep passou a ter maior número de membros, contudo foi estabelecida uma nova correlação de forças, uma vez que elevou proporcionalmente o número de membros da representação governamental em relação ao número de representantes da sociedade civil.
Além dos membros do plenário (ou colegiado), outros órgãos do governo participam ativamente das reuniões do Consep, e são considerados membros do conselho, porém possuem apenas direito a voz: a Ouvidoria do Sistema de Segurança Pública, a Corregedoria Geral da Polícia Militar e a Corregedoria Geral da Polícia Civil.
Desde a criação do Consep, a ouvidoria já participava como membro; as corregedorias integraram-se a ele posteriormente: “diante das constantes reclamações, oriundas principalmente da Ouvidoria do sistema, quanto ao desempenho das corregedorias da polícia militar e da polícia civil, o CONSEP se convenceu de que os corregedores deveriam freqüentar as reuniões” (OLIVEIRA NETO, 2004, p. 53).
Os membros com direito a voz e voto estão, em sua maioria, ligados ao Governo do Estado, uma vez que muitos representantes ocupam cargos de confiança indicados pelo governo — assim, as demais instituições têm poder limitado. Isso se reflete nas decisões do Consep e demonstra que o governo tem grande interesse em eleger um dos deputados aliados
36 A função de vice-presidente é ocupada por um dos membros do Consep, eleito em plenária pela maioria de seus membros titulares em uma reunião convocada especificamente para tal objetivo. Seu mandato é de dois anos, e a instituição que eleger o vice-presidente só poderá ser reconduzida ao cargo depois que este for ocupado por cada um dos membros titulares do conselho (COLETÂNEA DE LEGISLAÇÃO, 1997). Atualmente, a vice- presidência do Consep é ocupada por Zélia Amador de Deus, representante do Cedenpa.
para presidir a Comissão Especial de Segurança Pública da Assembléia Legislativa do Estado, uma vez que o eleito será membro daquele.
Nesse contexto, pode-se inferir que o Consep tem composição interessante no que se refere à possibilidade de discussão sobre política de segurança para o Estado com a direção de órgãos ligados à área de segurança pública e à sociedade civil organizada. Contudo, quando os dirigentes de órgãos ligados à área de segurança pública ajudam a decidir quem vai fiscalizá-los, deparamos com uma contradição, pois a ouvidoria é um órgão de controle externo dos órgãos de segurança pública estaduais, que estão representados no Consep, e este é responsável pela escolha do ouvidor. Na prática, quem elege o ouvidor são os dirigentes de órgãos que a ouvidoria vai fiscalizar — na verdade, trata-se de uma tática para dar a idéia de que a sociedade democraticamente decide quem será o ouvidor, quando, na verdade, quem detém esse poder é o próprio governo estadual através dos dirigentes dos órgãos da área de segurança pública (indicados por ele). Essa situação é complexa e contraditória e afeta a independência da ouvidoria.
Também se pode inferir que há, de certa maneira, confusão na compreensão do papel da ouvidoria. Esta não é responsável apenas pelo controle da violência policial em uma perspectiva do indivíduo, o policial; sua competência vai além, podendo fiscalizar qualquer tipo de ação dos órgãos que compõem o sistema de segurança pública do estado do Pará, inclusive, administrativas (o desvio de verba pública, por exemplo). Seu papel é de fiscalizadora da própria corregedoria e dos demais órgãos que compõem o sistema, ou seja, as corregedorias de polícia instauram procedimentos administrativos e correcionais e a ouvidoria fiscaliza esse trabalho.
Quando se trata da busca de informação sobre o mau comportamento de policiais, as corregedorias de polícia se mostram interessadas em dar algumas respostas; mas quando a cobrança de prestação de contas recai sobre ela própria, aí já não é tão simples. Nesse caso, a responsabilização e a prestação de contas do dirigente do órgão são falhas.
Segundo Mulgan (2002), os instrumentos de accountability precisam ser mobilizados não apenas em queixas contra os funcionários, pois recaem também sobre os dirigentes, e não se pode aceitar que os oficiais atribuam a culpa apenas ao funcionário, pois também é parte da instituição.
No regimento interno do Consep constam 26 competências, quatro das quais estão relacionadas com a Ouvidoria do Sistema de Segurança Pública, que é subordinada diretamente ao Conselho (MORAES, OLIVEIRA FILHO & CRISTO, 1997, p. 39-40):
- escolher o ouvidor do sistema mediante deliberação do plenário, por maioria absoluta dos conselheiros, dentre membros da sociedade civil de reputação ilibada e sem qualquer vinculação com o Sistema de Segurança Pública; - dispor das informações técnico/administrativas, econômico/financeiras, orçamentárias, convênios, contratos e termos aditivos dos órgãos supervisionados do Sistema de Segurança Pública do Estado;
- pronunciar-se sobre as prioridades operacionais e metas estratégicas dos órgãos supervisionados do Sistema de Segurança Pública, que possam servir de base na formulação orçamentária;
- acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviços de Segurança Pública prestados à população, pelos órgãos e entidades públicas integrantes do Sistema de Segurança Pública do Estado.
As decisões do Consep, relacionadas à ouvidoria, refletem diretamente no seu funcionamento, passando pela eleição do ouvidor, aprovação do relatório da instituição e chegando até a liberação orçamentária.
De acordo com o seu regimento interno, as reuniões ordinárias devem ser realizadas quinzenalmente com a presença da maioria simples de seus membros, ou extraordinariamente, quando convocada por seu presidente, ou, ainda, por maioria absoluta de seus membros. São abertas ao público com datas e pauta37 previamente definidas e divulgadas. Qualquer cidadão que não seja membro do conselho pode assistir às reuniões e apresentar propostas referentes à segurança pública por escrito.
O Consep tem sido um espaço de fundamental importância para o governo estadual, uma vez que possibilita o debate em torno da área de segurança pública e, ao mesmo tempo, legitima suas decisões. Em contrapartida, também tem sido um espaço de imposição da vontade do governo e daquele que dirige a Secretaria de Segurança Pública do Estado. Uma gestão democrática do conselho depende de quem está à frente do governo, como veremos melhor na fala dos entrevistados desta pesquisa.
37A pauta é deliberada pelo plenário na reunião anterior, podendo ser acrescidos assuntos na mesma até cinco dias úteis antes da reunião.