Ao longo dos anos, as instâncias governamentais vêm definindo estratégias para superar as dificuldades que comprometem a gestão educacional brasileira, determinando a participação da sociedade civil nas decisões como uma das formas de elevar a eficiência e a eficácia do sistema educacional. Para tanto, foram definidos planos e programas que pudessem envolver a sociedade civil nos processos de concepção e execução de políticas públicas, dentre elas a educação.
Em meados da década de 1980 inicia-se de forma mais intensa a discussão sobre o processo de descentralização como maneira de democratizar a gestão educacional. Nesse período, evidencia-se o enfraquecimento dos modelos gerenciais postos, desde o período pós-64 (contexto da ditadura militar), ocorrendo a necessidade de promover mecanismos que contemplem a modernização da gestão educacional, por meio da descentralização, ao conclamar a participação de sociedade civil organizada. Cabral Neto e Almeida (2001, p. 69) explicitam:
As características contextuais do Brasil no final da década de 70 – período do esgotamento mencionado – geram novas exigências em relação aos padrões de gerenciamento em todas as instâncias da sociedade. A democratização no âmbito educacional, parte e produto do movimento geral da sociedade, demonstra seus primeiros delineamentos públicos no final da década de 70 e início dos anos de 1980.
Nesse contexto, a política governamental, delineada na década de 1980, encontra-se marcada pelo processo de democratização do país que culminou com a necessidade de ressaltar a participação da sociedade na formulação e gestão de questões de interesse público, como é o caso da educação. O governo encontrava-se pressionado a criar mecanismos, principalmente
legais, que favorecessem a participação aproveitando-se dessa exigência para instituir a descentralização como forma de democratizar a gestão educacional. Contudo, o verdadeiro sentido era delegar responsabilidades que, anteriormente, eram tarefas exclusivas do Estado. Assim, Cabral Neto e Almeida (2000, p. 36) definem a descentralização como sendo:
[...] estratégia de afastamento do Estado, em relação às obrigações sociais e acompanhada de novas formas de controle, conforme vem se configurando na gestão dos gastos públicos no Brasil, não pressupõe necessariamente a participação do cidadão na formulação e realização das políticas públicas, não garante a eficácia e eficiência dos serviços oferecidos e não se constitui uma estratégia obrigatória para a consolidação da gestão democrática, conforme expresso no discurso atual.
A partir de tal lógica, os princípios que orientam a descentralização não favorecem a participação em seu sentido pleno, como conquista, em que os sujeitos possam envolver-se nas políticas públicas, desde a elaboração e realização dos projetos, mas proclamam a participação enquanto mecanismo de desobrigação do Estado e ampliação do controle e responsabilidade da sociedade. De acordo com Farah (1995, p. 48) a redução da ação estatal é justificada uma vez que:
Trata-se da descentralização do processo de tomada de decisões e da gestão, num movimento em direção à “ponta” do sistema, para a instituição responsável diretamente pela prestação dos serviços – no caso a escola. [...] Procura, por outro lado, diminuir a estrutura hierárquica dentro do sistema, possibilitando decisões mais próximas do local de execução, reduzindo, portanto, a distância entre concepção e execução.
Diante do processo de descentralização é preciso criar diretrizes governamentais que possam enquadrar a educação ao contexto político, econômico e social. Assim, a questão da descentralização foi posta nos planos governamentais na década de 1980, sendo evidenciada a partir das diretrizes delineadas: no III Plano Setorial de Educação, Cultura e Desporto (III PSECD); no III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND); e, em seguida, no I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PND-NR). Cabral Neto e Almeida (2000, p. 37), assim evidenciam os objetivos desses planos na década de 1980: “As metas dos planos dessa década situam-se na perspectiva de melhorar a produtividade do sistema, reconhecida por todos os setores da sociedade como problemática, pelo caminho da implementação de novas formas de gestão educacional”.
Para suprir as necessidades educacionais do momento, o III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND) delineia as propostas do governo que propõem incentivar a participação da sociedade na criação e gestão das políticas governamentais. Nesse sentido, o governo expõe as cinco prioridades essenciais nas áreas da educação, cultura e desportos, destacando o planejamento participativo como principal elemento dessas prioridades. No que concerne às diretrizes gerais evidenciadas no III PND “observa-se um discurso indicativo da necessidade da participação, é, porém, no plano da política educacional, que essa perspectiva se expressa de forma mais acentuada” (CABRAL NETO, 2004, p. 36). O apelo à participação passa a direcionar a política educacional, evidenciando diretrizes que auxiliem o envolvimento da sociedade no planejamento participativo com o intuito de alcançar a modernização da gestão educacional.
Nessa perspectiva, o III Plano Setorial de Educação, Cultura e Desporto - III PSECD (BRASIL, 1980, p. 17) ratifica a proposta do planejamento participativo e da modernização educacional ao afirmar em suas diretrizes que:
[...] o nível de instrumentos essenciais na obtenção de resultados esperados, o primeiro se configura como a questão do planejamento e da modernização técnico-administrativa. Sob esse prisma, entende-se, em primeiro lugar, o esforço do planejamento descentralizado, na tentativa de recuperar a influência das bases, tanto na linha da criação e condução de programas quanto na linha de controle e de avaliação feitos igualmente com a sua participação. Uma vez que se reconhece a importância da educação não formal, do curso da comunidade no fomento à educação básica e da eliminação do centralismo burocrático torna-se meta prioritária o planejamento educacional participativo.
Tal documento evidencia o redirecionamento da política educacional, uma vez que nos governos anteriores a 1980, particularmente na ditadura militar, a educação baseiava-se no modelo tecnicista, devendo esta ser, exclusivamente, vinculada ao mundo do trabalho, enquanto
que nos anos de 1980 os documentos passam a priorizar o desenvolvimento da consciência crítica, por meio da participação política. Com esse objetivo podemos observar no discurso oficial “ainda que de forma embrionária, uma concepção segundo a qual a educação se constituiria em um elemento fundamental para a formação da cidadania” (CABRAL NETO, 2004, p. 36).
O III PSECD define as estratégias de planejamento e modernização técnico- administrativa para que a participação possa ser um eixo que representa um elemento articulador entre as instâncias governamentais e instituições da sociedade civil organizada. Ao delimitar os objetivos centrais do planejamento participativo tal documento expressa que:
É central a perspectiva do planejamento participativo, considerada, ao mesmo tempo, linha programática e instrumento de ação. A participação é buscada não somente ao nível do planejador e dos agentes administrativos, mas igualmente ao nível institucional, a partir das comunidades interessadas. O aspecto da descentralização administrativa, que deve redefinir o relacionamento entre os vários níveis de atuação do Governo (Federação, Estados, Municípios) não vem entendido apenas no sentido da integração entre agências de planejamento e de execução, mas, principalmente, no sentido de recuperar a influência de bases (BRASIL, 1980, p. 34).
A participação, via descentralização, deve envolver tanto instâncias sociais quanto governamentais com o intuito de aprimorar as relações que direcionam os novos rumos do planejamento e da execução das políticas públicas, principalmente da educação. Ainda, o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República – I PND-NR (1986/1989), apresenta um diagnóstico da conjuntura educacional do país, oferecendo estratégias para superar as dificuldades por meio do eixo da participação. O documento expõe o problema da ausência da participação dos jovens no planejamento e execução das políticas públicas. A partir de tais dificuldades o governo formulou o Programa de Descentralização e Participação evidenciado no I PND-NR (BRASIL, 1986, p. 70) que:
[...] exige estratégias que propiciem a descentralização de encargos públicos, sem prejuízo da fixação de normas nacionais, correção das disparidades inter- regionais e interpessoais de renda [...] e participação de todos os cidadãos na formulação e implementação das políticas educacionais.
As diretrizes delineadas no I PND-NR assinalam que “muitos dos problemas educacionais teriam origem na excessiva centralização dos recursos públicos e rigidez do processo decisório” (CABRAL NETO, 2004, p. 37). Esses elementos justificam o apelo à participação contemplada no documento, devendo ser subsidiada pelo princípio da descentralização e desburocratização para que o processo de democratização possa alcançar níveis mais elevados. Melhor dizendo, a sociedade civil precisa participar dos processos decisórios com o objetivo de desburocratizar o sistema educacional. O plano destaca o anseio de reaver a credibilidade da escola pública, evidenciando o envolvimento da comunidade escolar na tarefa educacional. De modo mais amplo, “era necessário o empenho do sistema educacional, em todas as suas esferas e níveis, no desenvolvimento da descentralização dos processos de planejamento, execução e avaliação das ações educativas” (CABRAL NETO, 2004, p. 38).
O contexto da redemocratização do país, que a sociedade brasileira vivenciava, proporcionou particularmente a reorganização das forças progressistas e, de certo modo, impôs ao governo a necessidade de definir novas formas de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado. Por conseqüência, houve intensa discussão, na década de 1980, em torno da participação da sociedade na definição de questões políticas, anteriormente determinadas apenas pelo Estado. Frigotto (2001, p. 59) é esclarecedor quando analisa esse contexto:
Uma década de fortalecimento dos processos constitutivos da cidadania e democracia ativa, cujo eixo fundamental se estruturava na configuração da ampliação da esfera pública – espaço específico e condição necessária para a existência dos direitos sociais – com intenso controle pela sociedade civil.
Diante de tal situação, a sociedade civil passa a ter o dever de envolver-se no acompanhamento e controle das ações estatais, criando seus próprios mecanismos para cumprir tal tarefa. Apesar de o governo desenvolver, intensamente, a tese da participação em seus documentos não foram oferecidas condições reais que possibilitassem a criação de mecanismos efetivos para a realização da participação. Percebendo as nuanças da participação nesse contexto, Cabral Neto (2004, p. 40) afirma que:
[...] ao acenar com a possibilidade de participação dos atores sociais na definição e execução das políticas, estava, ao mesmo tempo, atendendo aparentemente aos anseios da sociedade, e buscando alternativas com vistas a criar as condições políticas necessárias para superar as crises de governabilidade e de legitimidade.
Dessa maneira, a participação na década de 1980 não atendeu de forma efetiva aos anseios da sociedade, uma vez que as decisões centralizaram-se no Estado, sendo restritas apenas à burocracia nas instâncias federal, regional e estadual, em que o papel da sociedade limitava-se a executar políticas, previamente definidas. A política delineada nos planos e programas governamentais apresentava-se de forma difusa comprometendo a principal vertente divulgada no planejamento participativo, na definição e execução das políticas governamentais. As reformas contempladas durante toda a década de 1980 privilegiaram o processo democratização, enquanto que nos anos de 1990, a agenda dessas reformas torna-se ampliada, subsidiada pelo modelo neoliberal, sendo marcada pelo eixo da qualidade e modernização da gestão educacional. Nesse patamar, a gestão educacional ganha maior destaque na política educacional, precisando ser modernizada para alcançar maiores índices de produtividade. Assim, o modelo de gestão educacional posto na década de 1990 apresenta-se pautado em princípios descentralizados em consonância com os padrões empresariais da qualidade total, primando pela eficiência e eficácia dos recursos públicos. Cabral Neto e Almeida (2001, p. 71) explicitam as características específicas que subsidiam as inovações na gestão educacional:
a) redistribuição das responsabilidades pela manutenção do ensino público, redimensionando a relação entre o Estado e a sociedade civil; b) tentativa de transparência, para a escola, de mecanismos próprios do sistema empresarial, cuja finalidade é diferente dos objetivos fins da educação básica; c) ênfase à parceria, através da interação entre os recursos governamentais e os não governamentais; d) descentralização dos processos administrativo, pedagógico e financeiro da escola, sem perda do controle da concepção e da regulação [...]. Na prática, a gestão escolar, descentralizada privilegia a execução e concentra a concepção no âmbito do poder central.
O contexto da década de 1990 nos mostra que a democratização da educação supõe a democratização do acesso e a democratização da gestão via descentralização e participação. A educação passa a absorver elementos do plano econômico e político quando se detém a privilegiar princípios como a descentralização e o modelo do controle de qualidade total, instituídos em âmbitos empresariais. Logo, as transformações na gestão são consideradas necessárias, a fim de que sejam garantidas tanto a democratização do acesso, como a eqüidade e a qualidade do ensino público. Conforme Oliveira D. (2004, p. 100-101):
[...] os anos 90 irão refletir um contexto em que a luta pela democratização do ensino assume, no âmbito da educação básica, o caráter da qualidade, da busca da permanência e da conclusão da escolaridade como um direito social. Ao mesmo tempo o Estado procurará imprimir maior racionalidade à gestão da educação pública, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus problemas e otimizar seus recursos [...].
A descentralização impõe-se de forma intensificada, vista como modo de distribuição do poder, incluindo-se na política pública novos sujeitos sociais, possibilitando a gestão democrática do setor educacional. É nesse sentido, que a participação da comunidade na gestão e no desenvolvimento de projetos institucionais das escolas assume grande relevância. Mas, “apesar da luta dos educadores e da sociedade civil organizada, não passou, ainda, de um princípio liberal que sequer se efetivou” (FERREIRA, 2004, p. 168). Apesar dessa luta, apenas procurou-se imprimir a autonomia da escola, exigindo-se novas responsabilidades (flexibilidade) no campo administrativo, financeiro e pedagógico, considerando-se os limites impostos pelo Estado. Oliveira D. (2004, p. 103) ressalta a:
[...] necessidade de instituir formas mais flexíveis de gestão, que contemplem a possibilidade de captação de recursos e o maior envolvimento da sociedade nos mecanismos decisórios. Por isso, as políticas mais recentes têm atribuído maior ênfase ao planejamento descentralizado e aos processos de avaliação, como critérios de financiamento e custeio.
A qualidade na educação básica foi debatida, na década de 1990, em toda a América Latina, estando relacionada às novas exigências que o sistema produtivo impõe ao setor educacional. Nos países do Continente, inclusive o Brasil, a qualidade do ensino passou a compor as discussões da agenda política, considerada como um meio de impetrar a competitividade e a cidadania necessárias para atuar no mundo globalizado, por meio de uma articulação direta entre o sistema educativo, o sistema político e o sistema produtivo. O discurso oficial defende que:
A globalização dos mercados e o desenvolvimento de novas tecnologias criaram a necessidade de dar um novo significado à organização escolar para que a escola seja eficiente e democrática no processo de formação do novo cidadão, o cidadão da era globalizada (KRAWCZYK, 1999, p. 115).
Nesse universo predomina a idéia de que o sistema público funciona sob a pressão da lógica do mercado, estabelecendo-se para a educação um novo modelo de gestão a fim de (re) estruturar esse sistema por intermédio da descentralização financeira e administrativa, requerendo a autonomia das instituições escolares e responsabilizando-as pelos resultados educativos. Diz Bacelar (1997, p. 30) que:
A descentralização como estratégia para melhorar o desempenho da escola, passa para esta não só a autonomia, como também se desfaz de custos responsáveis pela administração do repasse de verbas para a escola, constituindo, com isso uma forma de enxugamento dos gastos públicos, portanto, configurando um objetivo não explícito do processo de descentralização.
Todas essas questões revelam-se sob a influência do ideário neoliberal, e um outro enfoque ganha força nas propostas de reformulação do padrão de gestão do setor educacional: o aspecto da modernização. Esta é proposta mediante a crise fiscal do Estado, a sua ineficiência e ineficácia. A idéia é introduzir os princípios da gestão privada nos serviços públicos, aceitando
as regras do mercado na gestão dos recursos educacionais, como por exemplo, a motivação da concorrência entre as instituições educativas. Rodrigues, (2004, p. 126) ressalta:
[...] as reformas – do Estado e da educação – instauradas na década de 1990 buscam incrementar uma participação da sociedade civil como recurso compensador da omissão do poder público no campo das políticas sociais. Ou seja, passa a caber, à sociedade solidária, substituir o Estado [...].
De acordo com o discurso oficial, a ineficiência da escola pública deve-se às formas de gerenciamento e não à falta de recursos. Interpretando de forma “irônica” esse discurso oficial Saviani (1997, p. 01) diz: “os recursos são suficientes, o problema é que são mal gastos e mal distribuídos. Cuidar da escola requer o empenho em atender o cliente”. Por isso, a partir da década de 1990, a defesa da gestão descentralizada da educação aparece nos planos governamentais, como estratégia neoliberal no sentido do reordenamento das relações entre o Estado e a sociedade.
O Estado apenas chama a sociedade para participar da tarefa educacional via descentralização das responsabilidades na educação. Segundo Cabral Neto (2000, p. 34), essa descentralização nem sempre tem significado de democratização, ou seja, estabelece formas de compartilhar poder entre o Estado e a sociedade civil.
Argumenta ainda o referido autor (2004, p. 13) que fixar novos modelos de gerenciamento foi um compromisso firmado pelo Brasil na Conferência Mundial para Todos, realizada em Jomtien (Tailândia – 1990)9. Nesta foram determinados os compromissos concernentes às políticas educacionais mundiais, nacionais e regionais.
9 Dentre outros eventos, na década de 1990 podemos destacar a Conferência de Nova Delhi (1993), realizada na
Índia, no período de 13 a 16 de dezembro de 1993. Tal evento apresentou-se como uma extensão da Conferência de Jomtien ao dar continuidade às propostas dos organismos internacionais à política educacional dos países em desenvolvimento. O Brasil enumera algumas solicitações, dentre as quais evidenciamos: “[...] os colaboradores internacionais para aumentarem substancialmente o apoio prestado ao nosso esforço de ampliar nossas capacidades nacionais em benefício da expansão e melhoria dos serviços de educação básica; [...] as instituições financeiras internacionais para que, sob o prisma de ajustes estruturais reconheçam a educação como investimento crítico isento da imposição de tetos preestabelecidos e que promovam um clima internacional capaz de permitir aos países sustentar seu desenvolvimento sócio-econômico; [...] a comunidade de nações para que se junte a nós na reafirmação do nosso compromisso com a meta de educação pra todos e na intensificação de seus esforços para alcançarmos nossa meta até o ano 2000 ou mais breve possível” (BRASIL, 1993, p. 19). De um modo geral, o documento apresenta os compromissos e solicitações do Brasil com o intuito de captar novos investimentos. No que concerne à participação da sociedade na organização e gerenciamento da educação o documento prescreve que:
Essa Conferência Internacional “manifestou a intenção de assegurar educação básica para a população mundial, além de renovar sua visão de alcance” (SHIROMA et al., 2000, p. 57). Tal acordo deu origem ao Plano Decenal de Educação para Todos, elaborado no Brasil em 1993, que entre outras medidas, previa a implantação de novas formas de gestão nas escolas públicas, concebendo-lhes autonomia financeira, administrativa e pedagógica.
O Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), organizado pelo Ministério da Educação – MEC, reafirma o compromisso do país com a gestão democrática da escola por meio da participação da comunidade em suas decisões administrativas e pedagógicas. Esse documento considera a escola como espaço de aprendizagem e exercício da cidadania, no entanto a descentralização e autonomia da escola são vistas como requisitos para a sua democratização. Dentre as principais metas do Plano evidenciam-se: o desenvolvimento de novos padrões de gestão; melhoria do acesso e da permanência escolar; a qualidade e a eqüidade da educação e a institucionalização dos Planos Estaduais e Municipais.
Ao estabelecer a descentralização como mecanismo capaz de instituir a eficiência e a equalização no financiamento da educação, o Plano Decenal preceitua que:
Para garantir eficiência e equalização na política de financiamento, mecanismos especiais de supervisão e fiscalização deverão ser criados, de forma a garantir que segmentos representativos da sociedade civil possam ter participação efetiva nos órgãos do executivo responsáveis pela alocação e distribuição de recursos (BRASIL, 1993, p. 55).
“Todos os nove países enfrentam o desafio de gerenciar esforços de grande escala em busca da meta da Educação para Todos e de envolver todos os setores da sociedade nesse movimento. As propostas, até agora adotadas, têm se concentrado em diversas formas de descentralização e delegação de autoridade. Entretanto, permanecem numerosas questões operacionais: (a) como repartir autoridade e responsabilidade entre o governo federal, os estados e províncias, os distritos e as comunidades; (b) como escolher os melhores meios de mobilizar recursos nos diferentes níveis e de outras fontes; (c) como os diversos níveis dos setores público e privado, de organizações não- governamentais, comunidades, famílias e alunos podem ser reunir em uma grande aliança em busca de educação para todos” (BRASIL, 1993, p. 24). A educação passa a ser tarefa de todos menos da União que se desobriga da responsabilidade de organizar e gerenciar o ensino público. Além disso, o documento divulga a democratização do poder decisório da sociedade, pois estabelece: “as medidas políticas, legislativas e administrativas tomadas para