A existência de uma oposição legalizada com possibilidades de concorrer a cargos eletivos, ainda que de maneira restrita em um autoritarismo, é descrita pela literatura internacional de política comparada como hybrid regime. Esses estudos buscam compreender os motivos que levam os governantes a manter instituições políticas74, especificamente o propósito da manutenção de partidos75 e eleições em autoritarismos76, que por sua vez “are very different phenomena than their democratic counterparts”77
, apresentam diversas variações e configurações78.
Nos estudos sobre hybrid regime encontram-se algumas menções sobre a interferência do Estado no recrutamento político. Como o caso de Uganda citado por Norris (2013), onde o presidente é responsável por nomear 18,15% dos componentes do parlamento deste país (53 de 292). O mais interessante é que os indicados são mulheres, conduzidas a esses cargos pela via indireta79. Outro dado que chama a atenção, é que os parlamentares são eleitos tanto em distritos uninominais como em grupos de interesse específicos, a exemplo dos sindicatos e das Forças Armadas80. Tanzânia, Bangladesh, Lesoto e Jordânia, entre outros81, também indicam mulheres pela via indireta. Na mesma linha, o Cazaquistão, país localizado no continente asiático, e palco de conflitos da Guerra Fria, reserva ao presidente do país a possibilidade de indicar 15 dos 47 parlamentares que compõem o Senado82. Estes modelos são uma variação interessante para parlamentos, que do ponto de vista do recrutamento e carreiras é um campo promissor, pouquíssimo tratado, pois o foco são os regimes políticos.
74 (Cf. Gandhi, 2008)
75 (Cf. Donno, 2013; Geddes, 2005) 76 (Cf. Gandhi e Lust-Okar, 2009) 77 (Gandhi e Lust-Okar, 2009, p. 417)
78 Os estudos sobre partido dominante procuram distinguir os “electoral authoritarian” (Bunce, McFoul e Stoner-Weiss, 2010; Diamond, 2002; Donno, 2013; Gandhi e Lust-Okar, 2009; Geddes, 2005; Levitsky e Way, 2002; Morse, 2012; Pepinsky, 2013; Schedler, 2009; Snyder, 2006), “competitive authoritarian” (Howard e Roessler, 2006; Levitsky e Way, 2002)
79 Sobre as mulheres escolhidas indiretamente em Uganda, o Inter-Parliamentary Union descreve da seguinte forma: (a) 112 women district representatives; (b) Five youth representatives; (c) Five representatives of disabled persons; (d) Five workers' representatives; and (e) 10 representatives of the Uganda People's Defence Forces. At least one person from categories (b) to (d), and two from category (e) must be women. In addition to the 375 members, the President of the Republic may appoint as many ex officio members as he/she wishes. The number of ex officio members (ministers who do not have voting rights), and thus the statutory number of members, may vary during the course of the legislature. http://www.ipu.org/parline-e/reports/2329.htm. Acesso: 09/12/2014. 80 Países como Uganda se assemelham muito ao Chile de Augusto Pinochet por não contarem com partidos de oposição legalizados (Gandhi, 2008).
81 Para verificar com maior detalhe consultar (Norris, 2013, p. 19).
82 Elections Guide. Republic of Kazakhstan. http://www.electionguide.org/elections/id/2802. Acesso: 10/12/2014.
Trabalhos específicos sobre países pós-comunistas83, como a Rússia em eleições autoritárias subnacionais84, México85, Chile86, Jordânia87 e Malásia88, despontaram nos últimos anos. Os novos autoritarismos originados com o fim da Guerra Fria apresentam diferenças significativas em relação aos modelos da terceira onda. As peças fundamentais nas amostras de ontem e hoje é a preservação de algumas instituições democráticas, como os partidos e as eleições. Entretanto, a variabilidade de designs não permite encontrar uma contraparte aproximada ao modelo político implantado no autoritarismo brasileiro.
Wandeley Guilherme dos Santos (1971) ao estabelecer o perfil de governadores nomeados no Brasil, identificava a presença do caráter técnico. Os militares sabiam da importância que os governadores obtinham no controle da máquina política, dominavam extensos recursos “políticos e seletivos” (Panebianco, 1988). Estes chefes de executivo subnacional foram convertidos em importantes jogadores. Por este motivo, as indicações deveriam inspirar a confiança militar, e, portanto, ficariam fora do cálculo político.
O fato é que os militares alteraram o perfil do recrutamento de governadores que seriam nomeados. Ou seja, se na atual democracia os partidos e “selectorate”89 partidário são percebidos como os principais filtros, no autoritarismo brasileiro – para o caso dos governadores – a definição do político ideal era realizada diretamente pela cúpula do regime. Muitos governadores foram recrutados no interior da burocracia estatal: pessoas com alguma experiência administrativa, padrão endógeno, que facilitara a busca por indivíduos iniciados, treinados, que, segundo a visão militar, deveriam inspirar confiança. Mas acima de tudo, ligados por laços de amizade, desenvolvidos no trabalho tecnocrático e em cargos eletivos.
O Governo Médici, centrado nas concepções militares, determinaria a gênese de um “novo” político90. Assim, a confiança dos militares nos políticos nomeados seria algo fabricado e que deveria ser realizado sem a interferência das forças políticas regionais, consideradas um mal a ser erradicado. Essa “purificação” da classe política, feita “de cima para baixo”, recrutaria governadores com perfil mais técnico, maiores laços com poder central
83 (Cf. Bunce, McFoul e Stoner-Weiss, 2010; Way, 2010)
84 (Gelman, 2010; Golosov, 2011; Reuter e Robertson, 2012) Reuter e Robertson (2012), estudiosos das eleições subnacionais russas, analisaram “how authoritarian elections influence a ruler’s choices in making cadre appointments”. Os autores sugerem que, em casos de eleições semicompetitivas, a escolha de políticos leva em conta a competência e a lealdade dos candidatos.
85 (Magaloni, 2006)
86 (Valenzuela e Dammert, 2006) 87 (Lust-Okar, 2006)
88 (Case, 2009, 2011)
89 (Hazan e Rahat, 2001; Siavelis e Morgenstern, 2008)
e desvinculados das principais lideranças políticas regionais, mais propensos a seguir as diretrizes governamentais91.
Os “governadores técnicos”, por sua vez, selecionaram um secretariado de “técnicos”92, alijando uma boa parte da elite política tradicional nos estados. Portanto, a mesma instituição que integra também conforma o perfil de seus integrantes. Pelo menos era isso que se pensava para o caso dos governadores, mas, segundo Alessandra Carvalho, que estudou o perfil de 83 governadores nomeados entre 1965 e 1978: “quase 70% dos governadores eleitos tinham ligações com as siglas criadas a partir de 1946; somente 14,5% iniciaram carreiras sob a ditadura e, desses, apenas três poderiam ser chamados de governadores-técnicos ou governadores-militares” (2008, p. 184). O estudo de Carvalho, apesar de dedicado aos deputados federais e senadores da fase autoritária, mostra claramente que grande parte dos governadores era de insiders, porque 70% acusava alguma passagem pela política.
O perfil estabelecido por Wanderley Guilherme (1971) mostra que o regime interfere constantemente no sistema político, criando empecilhos às candidaturas de governadores oposicionistas em outubro de 1965. Atuava ainda na nominação das listas políticas, indicando os deputados aprovados para concorrer ao cargo de deputado estadual. Assim, o partido, visto como o recrutador em democracias, no autoritarismo brasileiro divide espaço com outro ator: o Estado. O motivo da nominação indicativa era idêntico ao da intervenção restritiva: resguardar a segurança política do sistema revolucionário93. Nesse sentido, o governo atua como modelador do mercado e dos políticos e não somente pela intervenção nas listas políticas, mas pelas cassações.
Outro dispositivo implementado pelos militares e que propunha renovar a classe política brasileira foi produzido pela profunda alteração nos dispositivos de arrecadação e redistribuição de tributos, acabando com a extrema pulverização de recursos orçamentários federais – verbas de emendas parlamentares – distribuídas por deputados a suas bases94.
Os ministérios centralizaram o orçamento, o que permitiu o controle por parte do governo, dos governadores, dos deputados e chefes locais. A diminuição das prerrogativas dos deputados em 196695 parece ser um dos indícios do porquê deputados federais e estaduais engajaram-se no apoio e na intermediação de alguns nomes de prefeitos nomeados. Ora, os
91 (Abrucio e Samuels, 1999, p. 145) 92 (Abrucio e Samuels, 1999, p. 147) 93 (Santos, 1971, p. 124)
94 (Abrucio, 1998, p. 65)
municípios ASN concentravam uma boa parcela do eleitorado no RS, por exemplo. O apoio dos prefeitos e a máquina das prefeituras garantem votos, contribuindo para a continuidade de suas carreiras políticas e vínculos de lealdade, que, por sua vez, poderiam ser acionados pelos prefeitos após o fim das ASN em 1985.
O envio de verbas diretamente aos municípios e sem a intervenção dos governadores trouxe consequências para o sistema de carreiras. Margaret Jenks, constatou que as implicações do orçamento sob a conduta da oposição eleita foi a defecção de quadros – e por um simples motivo: não obter o apoio orçamentário da União. Pelo menos esse foi o comportamento de 303 prefeitos de um total de 505, que migraram do MDB para a Arena em 197096. David Fleischer reconhece que o repasse financeiro buscava reconstruir a classe parlamentar – “de baixo para cima” – através de “uma nova geração de políticos, treinados no nível municipal; pessoas jovens e tecnicamente capazes que seriam fortes concorrentes nas eleições estaduais e federais de 1970” (1973, p. 113) e estes seriam os incentivos externos aos partidos vindos especialmente do regime.
Tanto as verbas como o AI-2, o AI-3 e AI-5 criaram inúmeras oportunidades no mercado político entre 1965 e 1968. Além disso, as cassações foram responsáveis pela abertura de novas vagas e possibilidades de manutenção ou ascensão de carreiras, pela promoção de prefeitos a outras esferas de poder. Apesar desses incentivos, o novo sistema de desincompatibilização de cargos e as cassações promovidas pelo AI-5, geraram um efeito inverso. Dos 650 prefeitos da Arena mineira observados por Fleischer, somente cinco renunciaram para apresentar candidatura a deputado estadual, enquanto nenhum prefeito emedebista se tornou candidato (1973, p. 113). Porque, então, os prefeitos não ascenderam a novos cargos?
No survey realizado por Fleischer97 ficou demonstrado que a imprevisibilidade imposta pelo aumento do alistamento eleitoral, associado a uma menor quantidade de vagas, contribui para o congelamento das ambições de 36% dos entrevistados, que decidiram não se candidatar a deputado estadual. As mudanças na legislação foram o motivo apontado por outros 22,6%; além disso, a ausência de prestigio das casas (estadual e federal) foram razões para 13,9%; e outros, 9,6% foram desmotivados pelo “receio da nova onda de cassações”, imposta pelo AI-5 (1973, p. 114).
O acesso às verbas, independentemente de intermediações, é uma garantia que atraíra prefeitos oposicionistas à Arena. Assim, o ambiente municipal parece mais protegido aos
96 (Jenks, 1979; : Apud Madeira, 2006, p. 61) 97 Com prefeitos mineiros (N=115)
políticos que pretendem manter carreiras. Vale salientar que a reeleição para executivos municipais inexistia, assim, o caminho natural para algumas lideranças era o legislativo estadual e federal. A reforma orçamentária pode ter criado novas lideranças, mas a legislação repressiva e a falta de prestígio dos cargos apenas mostram o impacto do regime no sistema político – interrompendo as iniciativas de muitos prefeitos situacionistas em Minas Gerais – interferindo, no sistema de carreiras.
Assim, os estudos que de alguma forma tratam dos nomeados no autoritarismo são os de Wanderley Guilherme dos Santos (1971) e Alessandra Carvalho (2008), dedicados aos governadores de estado, onde Santos estabelece um perfil ocupacional e Carvalho utiliza o mesmo estudo, realizando outras inferências.
Há também análises sobre estados específicos que procuram conceber o recrutamento e seleção de deputados estaduais e federais da Arena e do MDB. Montalvão (2011) explora este tema no estado do Sergipe, analisando o recrutamento lateral através de recursos sociais (origem social, titulação escolar, profissão e outros). Neste caso, derivadas de indivíduos com capital simbólico associado à família política. As carreiras apresentam padrão hierarquizado, mensuradas por longas carreiras em cargos eletivos e na administração pública. Uma das novidades do trabalho está na metodologia prosopográfica98– uma biografia coletiva – que tem como principal vantagem captar posições sociais e políticas99 para compreender uma elite. Na mesma linha, encontramos a obra seminal de José Murilo de Carvalho, Construção da Ordem (1996), e de Flávio Heinz (2005; 2011), dedicado à elite parlamentar gaúcha.
A sucessão do governador do Rio Grande do Sul em 1966 é estudada por Elmar Bones (2014), que reconstrói o evento da nomeação do governador Peracchi Barcelos. Como se trata do primeiro governador nomeado, a legislação recém-criada pelo regime dava prerrogativas aos parlamentos estaduais na escolha do governador. Bones descreve a trama de antigos membros do PL, PDC e PTB na indicação do nome do professor Rui Cirne Lima, como contraponto ao candidato do regime, Peracchi Barcellos. Ao final das contas, a tentativa dos deputados de eleger seu candidato seguindo o curso da legislação das eleições indiretas, é desarticulada e Peracchi, nomeado governador do Rio Grande do Sul100. Descrições como
98 Para um descrição apurada da metodologia prosopográfica com auxilio de anuários sociais ver (Heinz, 2011- especialmente após a página 154)
99 O estudo de Cristophe Charle, “Les Elites de la République” (1987) revisto em “Les Elites de la République revisitado” (2008) propõe concertos em sua teoria e metodologia, um texto altamente recomendado para os estudiosos de elites interessando em aplicar a propopografia.
100 Para uma descrição mais detalhada do processo de escolha de Peracchi Barcellos no Rio Grande do Sul, ver (BONES, 2014). Outro trabalho relevante sobre o tema, que considera um grupo de governadores nomeados entre 1965 e 1968 é o de (CARVALHO, 2008). Veja o capítulo 4, item 4.3 sobre a intervenção do regime militar nas elites políticas, especialmente o subitem 4.3.1.
essa são escassas, revelam muito sobre os desafios que o regime enfrentou para dissuadir as “manobras” políticas da oposição.
Rafael Madeira (2006, 2011) privilegia a carreira política de deputados federais da Arena e do MDB, identifica que os remanescentes desses partidos, após 1979, serão a base das bancadas na Câmara dos Deputados e na Assembleia Constituinte, demonstrando a continuidade de elites do período bipartidário até a atual democracia. Ao estudar as carreiras de remanescentes do período bipartidário, contribui para o entendimento sobre a formação do sistema partidário brasileiro – elites que serviram como a base para essa democracia pactuada, diminuíram gradualmente (2006, p. 111–127) durante a transição.
As pesquisas sobre municípios ASN são escassas e tratam de municípios isoladamente, uma delas é sobre o município paranaense de Marechal Cândido Rondon (Zago, 2007),e o segundo, em Bagé (Severo, 2008). Como se trata de estudos monográficos ancorados em um modelo de história política tradicional, os autores procuram remontar o período através de descrições. Como os estudos citados não tem a pretensão de descrever a formação política destas minorias organizadas em partidos, e o impacto das ASN sobre o recrutamento, e nomeações, apenas reforçam que os nomeados são uma elite pouco estudada.
O trabalho mais relevante encontrado sobre prefeitos nomeados é produzido por Madeira e Gerardi (2014). Os autores estabeleceram como objeto a carreira política. Para essa investigação, utilizaram um banco de dados composto por informações de 135 prefeitos e 37 entrevistas realizadas com os ex-prefeitos nomeados de 29 municípios ASN do Rio Grande do Sul. A contribuição dos autores foi o estabelecimento de uma tipologia para o estudo de carreiras, encontrando oito combinações que as explicam. Esse estudo tem várias contribuições analíticas, como a aplicação do conceito de carreira, combinando cargos eletivos e na administração pública. Os ganhos empíricos, foram com o perfil desta elite de nomeados que segue carreira na atual democracia e o entendimento da formação do sistema partidário municipal, levando em conta os remanescentes da Arena gaúcha.