Em março de 2007, o governo indicou o interesse de um novo nome forte para o MD, capaz de levar a termo um ambicioso programa de reformas. Dentre as ações anunciadas, estavam dobrar o orçamento, reformular o controle de voo nacional, adquirir novos caças e construir os submarinos nacionais. Ainda assim, a gestão Pires estendeu-se por mais alguns meses até que o agravamento da crise aérea tornasse sua posição insustentável. Nesse contexto, Nelson Jobim mudou de posição e aceitou o convite do presidente. Na posse do novo Ministro, Lula afirmou que o objetivo da nova gestão era “criar” o Ministério da Defesa, que até então só existia no papel (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007i).
A Jobim coube a responsabilidade de encabeçar um novo projeto reformista. Foi o primeiro Ministro da pasta tanto com vocação quanto com força política (MARTINS FILHO, 2010, p. 301). O renovado interesse governamental na área também resultou em forte respaldo às suas decisões. À época, o embaixador estadunidense no Brasil, Clifford Sobel, reconheceu a posição política privilegiada de Jobim. Mencionou em um telegrama ao Secretário de Defesa do país que se tratava do “primeiro Ministro da Defesa forte do Brasil” (PARA EMBAIXADOR..., 2010).
Quando de sua posse, o cenário nacional da política de defesa era bastante controverso. Ainda assim, sua gestão foi marcada por amplas reformas nas políticas declaratórias do país, na atuação internacional de defesa, no fortalecimento institucional do Ministério da Defesa e na
renovação dos incentivos à base industrial de defesa do Brasil. Contudo, também representou a derrota das agendas políticas contrárias ao emprego policial das Forças Armadas de Viegas e Pires. O próprio Jobim reconheceria a difícil conjuntura:
Ao aceitar esse enorme desafio, depois de algumas negativas, disse ao presidente que precisaria
de forte respaldo político – e o tive – para levar à frente basicamente cinco ações. A primeira,
debelar a crise na aviação civil e no sistema de controle de tráfego aéreo, àquela altura instalada no próprio Palácio do Planalto. [...] A segunda ação era traçar um plano diretor para o setor de defesa que passasse a balizar as ações do Estado num curso de médio e longo prazo. Terceira, consolidar o controle civil sobre a política de defesa. Quarta, fortalecer o Ministério da Defesa, naquele momento realmente frágil, não só no sentido estrutural mas político. E quinta e última, estabelecer um vínculo muito claro entre a Defesa e o projeto de desenvolvimento do país. (BRASIL, 2010i, p. 155, grifo nosso).
O Ministro contornou a crise aérea com suas ações mais firmes perante os militares e a gestão da aviação civil, modificando a direção da Infraero, desmilitarizando e despolitizando o setor, e ampliando o papel do MD ao criar uma nova Secretaria de Aviação Civil no ministério. Também fortaleceu o papel da Anac e juntamente com o governo trabalhou nas concessões dos principais aeroportos do país no contexto sob a égide do PAC.
Além do respaldo político, observa-se que Jobim trabalhou com mais espaço orçamentário para suas ações, ainda que sem alterar a estrutura dos gastos em defesa do Brasil. Concessões aeroportuárias, ampliação do orçamento da pasta da Defesa em 54% em 2008 e os aumentos salariais para os militares da ordem de 47,9% são alguns exemplos do respaldo financeiro obtido pelo Ministro (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007k; OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2008a).
Os objetivos da política de defesa de sua gestão foram um ponto de inflexão. A ação mais importante foi a publicação da primeira Estratégia Nacional de Defesa (END), documento responsável pelas diretrizes concretas de implementação da PDN. Em setembro de 2007, Lula anunciou a criação do Comitê Ministerial para a formulação de um novo plano estratégico nacional (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007k). O grupo seria presidido pelo MD em coordenação com o novo Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), Mangabeira Unger. Faziam-se presentes também os Ministros do Planejamento (MP), Orçamento e Gestão (MOG), da Fazenda (MF) e da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), assistidos pelos Comandantes das três Forças (BRASIL, 2008, p. 5).
O debate interministerial para a construção do documento poderia ser um indicativo de aproximação entre atores das políticas externa e de defesa no Brasil. Porém, como observou-se, o MRE, e até mesmo o MDIC – peças-chave no debate da ambiciosa proposta de incentivo à base industrial de defesa –, estiveram ausentes na formulação.
O absenteísmo do Itamaraty no Comitê formulador não significou que não houve consultas nos debates. Versões do documento foram debatidas no MRE, assim como com
partidos políticos, da situação e representações industriais, como a FIESP50. Segundo Jobim,
“houve duras discussões no Itamaraty, como sobre o protocolo adicional do TNP, em que as posições da Defesa não coincidiam com as do Itamaraty” (BRASIL, 2010c, p. 157-158).
Críticas e desconfianças ao processo também foram evocadas pelos militares e pela própria sociedade civil. Jobim declarou que os representantes do Alto Comando das Forças não acreditavam muito em um documento estratégico elaborado principalmente por civis (BRASIL, 2010, p. 157). Alguns militares criticaram o pouco espaço que tiveram na formulação e apontaram o risco de uma suposta “politização da defesa” em curso. Argumentaram que a centralização do orçamento e da política de compras sob o guarda-chuva do MD abriria precedentes para casos de corrupção (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2009a).
Diferentemente de Viegas, Jobim optou por não consultar muito a sociedade civil. Ainda que o documento ressaltasse a importância do “maior engajamento da sociedade nos assuntos de defesa” (BRASIL, 2008, p. 44), Winand e Saint-Pierre (2010, p. 18) afirmaram que, se houve algum debate, foi encabeçado pelos próprios acadêmicos. A formulação do texto a portas fechadas pode ser compreendida pela posição pessoal do próprio Ministro. Em 2007, Jobim declarou que considerava mais producente desenvolver uma versão inicial do documento a ser
debatida com a sociedade do que realizar um amplo debate nacional51 (OKADO, 2012, p. 86).
O Decreto no 6.703 de 18 de dezembro de 2008 publicou a versão final da END. O novo
documento, de tom bastante nacionalista e soberanista, ressaltou a importância de o Brasil preparar-se para “ascender ao primeiro plano no mundo sem exercer hegemonia ou dominação” (BRASIL, 2008b, p. 8). Dividido em três eixos principais – a reestruturação das Forças Armadas;
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No caso da base industrial de defesa, foram conduzidos quarto “Simpósios de Defesa Nacional”, coordenados pelo Secretário de Política, Estratégia e Assuntos Internacionais do MD, o general de Exército José Benedito de Barros Moreira (MINISTÉRIO..., 2007).
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A declaração completa foi extraída de Okado (2012, p. 112): “Eu não acredito em um debate aberto, completamente aberto, que acaba não tendo nada. Então, a idéia é termos um paper inicial, e esse papel ser um referencial para a discussão, nem que seja para negá-lo integralmente. Mas pelo menos tem início a discussão.”
a reorganização da indústria de material de defesa; e o futuro do serviço militar obrigatório – logrou estabelecer ações para os três recém-delineados setores estratégicos do país: nuclear, espacial e cibernético. Também definiu a orientação geral para o preparo dos militares do País baseada no trinômio monitoramento/controle, mobilidade e presença.
A END foi uma oportunidade importante de aproximação entre as políticas externa e de defesa. Primeiro, permitiu o alinhamento de objetivos políticos entre ambas (ROCHA, 2011, p. 44). A prioridade estratégica reorientada para o Atlântico Sul e a região amazônica denota que tanto as relações com a África quanto com a América do Sul tornaram-se componentes essenciais da política de defesa do Brasil. À época, a política externa do período também realizava um esforço sistemático de aproximação com os países africanos e de integração sul-americana.
A “cooperação militar regional e a integração das bases industriais de defesa da região” (BRASIL, 2008b, p. 16) foram outros componentes importantes para a relação entre as duas políticas. Sob os auspícios do recém-criado Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), a integração regional entrou na agenda da política de defesa, ainda que com ênfase bem mais modesta do que nos discursos da política externa e da PDN de 2005.
No concernente às operações de paz, o documento não foi específico sobre quais seriam as situações prioritárias para a participação brasileira. Assegurou apenas que o Brasil “deverá ampliar a participação em operações de paz” (BRASIL, 2008b, p. 62) e propôs a criação de um centro integrado de treinamento, que, em 2010 consolidar-se-ia como o Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil (CCOPAB).
A END também vinculou as atividades da defesa e do desenvolvimento nacional. Seja pela ótica de legitimar os gastos em defesa frente à sociedade, seja pela inspiração no binômio da ESG “segurança-desenvolvimento”, a nova imbricação conceitual abriu precedentes para a cooperação interinstitucional entre o MD e outras burocracias nacionais. Por exemplo, para atingir o objetivo de maior autonomia científica e tecnológica no campo da base industrial de defesa seriam centrais contatos com outros ministérios, como MCTI, MOG, MF, MP e demais atores envolvidos nos setores econômico-tecnológicos do País.
O cronograma ao final do documento demonstrava tal necessidade, atribuindo responsabilidades conjuntas a diversos ministérios e agências nacionais. Como consequência, o conceito de defesa foi alargado na prática política, aproximando-o mais de uma estratégia de
segurança ou de uma Grande Estratégia do que necessariamente de uma estratégia de defesa (OLIVEIRA, 2009, p. 76; ROCHA, 2011, pp. 44-45; SAINT-PIERRE, 2009, p. 22).
Os avanços importantes iniciados com sua publicação também conviveram com algumas contradições. Diversos analistas alertaram que a END não foi suficiente para definir um claro projeto de Força para o Brasil e nem mesmo para estruturar as Forças Armadas no longo prazo. Rocha (2011), por exemplo, afirmou que a END constituiu “uma espécie de pacto político entre civis e militares” sem ser capaz de definir uma hierarquia de objetivos políticos em possíveis casos de contingenciamentos orçamentários:
Documentos desta natureza apenas têm efeito se vincularem as vontades, o que implica um processo de negociação que os legitime perante cada ator envolvido em sua elaboração. Neste processo, cada força procura avançar em suas prioridades, de modo a comprometer as demais na sua realização, tornando-as mais factíveis. (ROCHA, 2011, p. 48).
Tal interpretação é bastante pertinente, especialmente se analisada sob a ótica da continuidade de interesses históricos das Forças Armadas no documento. Alguns dos objetivos dispostos são consonantes com os planejamentos individuais de cada Força sem necessariamente implicarem mais eficiência econômica ou política na implementação dos objetivos da política de defesa do Brasil (ALMEIDA, 2010b; OLIVEIRA, 2009; ROCHA, 2011; SAINT-PIERRE, 2009).
Pode-se citar dois grandes exemplos. Primeiramente, a inclusão da Estratégia de Presença no trinômio orientador das Forças Armadas. Cabe notar que se trata de uma concepção tradicional do Exército brasileiro, existente em documentos prévios e bastante cara ao processo de institucionalização da Força. Ceará (2011, p. 126) ressaltou que a Sistemática de Planejamento
do Exército no 4 (Siplex-4) de 2002 já garantia importância a uma estratégia baseada em
capacidades e sustentada na presença.
Esse conceito está relacionado ao papel histórico autointitulado pelo Exército de “construção da nação”, ocupando regiões nas quais o Estado não se fazia presente. A relação entre a “presença” e a “mobilidade” requisitada pela END não é de fácil harmonização. Para Saint-Pierre (2009, p. 10), não há conciliação possível entre as estratégias de mobilidade e presença, pois se esta demanda “onipresença” no território nacional, aquela requer Forças Armadas leves e móveis.
Em segundo lugar, o projeto do submarino nuclear brasileiro tem sido um objetivo histórico da Marinha do Brasil desde a década de 1970. Naquele período, a diplomacia brasileira
também passou a buscar a autonomia tecnológica defronte às negociações do TNP. Nesse contexto, a Força estabeleceu um programa nuclear para empreender a tarefa na expectativa de obter efeitos positivos para o monitoramento marítimo brasileiro e a projeção de poder no Atlântico Sul (CERVO, 2008, p. 205; LUÍS, 2013, p. 65-66; MARTINS FILHO, 2011, p. 277).
Para alguns analistas, submarinos nucleares são economicamente mais dispendiosos sem apresentar os ganhos operacionais que se poderia obter com alguns submarinos convencionais (SAINT-PIERRE, 2009, p. 23). Poderia haver, portanto, outra possível contradição entre a aplicabilidade econômica e a expectativa histórica das Forças Armadas.
Apesar de alguns aspectos dúbios, a END gerou efeitos práticos importantes para a condução da política de defesa. Houve, principalmente, grandes mudanças na gestão dos
processos no âmbito do MD. Com base no Decreto no 7.276 e na Lei Complementar no 136,
ambos de agosto de 2010, foi reforçado o papel do Ministro na cadeia de comando, criado o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), reorganizadas secretarias e centralizada a política de compras de material de defesa sob a égide de um novo órgão. O objetivo foi fortalecer o papel do Ministro na cadeia de comando e centralizar o processo de gestão das Forças Armadas sob sua alçada.
Também em consonância com a END, a Lei 11.631 de 2007 e o Decreto 6.592 de 2008 criaram e regulamentaram o Sistema Nacional de Mobilização Nacional (SINAMOB). Tratou-se de um mecanismo que definia os cursos de ação da Presidência da República em caso de agressão estrangeira do país. Três aspectos referentes aos SINAMOB são relevantes. Em primeiro lugar, o
texto define pela primeira vez o que o país entende por “agressão estrangeira”52.
Em segundo lugar, o documento expõe que se faz necessário maior cooperação intersetorial, distribuindo-se algumas responsabilidades entre ministérios e agências. A capacidade de mobilização é um aspecto importante porque representa a diferença entre a força real, recursos diplomáticos ou militares efetivamente empregados na ação externa, e a potencial, recursos humanos e materiais disponíveis, de determinada unidade política. Segundo Aron (2002, p. 101), a força de determinado grupo é determinada justamente por seu potencial de mobilização. Tratar mais acuradamente da questão no Brasil significaria, em última instância, definir mais claramente as capacidades militares presentes para os objetivos políticos visados.
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Segundo o documento: “são parâmetros para a qualificação da expressão agressão estrangeira, dentre outros, ameaças ou atos lesivos à soberania nacional, à integridade territorial, ao povo brasileiro ou às instituições nacionais, ainda que não signifiquem invasão ao território nacional” (BRASIL, 2008a).
Já a relação com a base industrial de defesa e o reaparelhamento das Forças Armadas também foi retomada no período. A gestão Jobim coadunou com a retomada do projeto de compras de caças da Força Aérea, o FX-2. O MD definiu os três finalistas da licitação, os F-18 Super Hornett, da Boeing, os Rafale, da francesa Dassault e os Gripen NG, da sueca Saab. Também apoiou a produção dos aviões cargueiros da Embraer, KC-390, com aportes de investimento do BNDES e encomendas de algumas unidades.
Os avanços adotados nos prismas conceituais e institucionais contrastaram com as posições referentes ao emprego doméstico das Forças Armadas. Já no início de seu mandato, Jobim acordou com o governador do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, que o Exército faria o patrulhamento de algumas regiões da capital fluminense (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007j). Na ocasião, o Ministro posicionou-se sobre o tema de forma bastante diferente de Viegas e Pires.
Para ele, se houvesse algum estatuto regulador do emprego das Forças Armadas em segurança Pública não havia problemas em utilizá-las nessas atividades. Por isso, defendeu revisões na Constituição Federal para que o Estado pudesse empregar os militares contra a criminalidade se necessário. No entendimento de Jobim, “as Forças têm a expertise para tratar de problemas urbanos, como fazem no Haiti, com absoluta competência” (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007k; OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2008b).
O acordo com o Cabral resultou na ocupação do Morro da Providência sob a justificativa de implementar projetos sociais. Porém, o ônus de fazê-lo brevemente far-se-ia claro. Em junho de 2008, 11 militares envolveram-se na entrega de três jovens moradores a traficantes do Morro da Mangueira, sob comando de uma facção rival àquela dominante na Providência. As ações logo resultaram em um inquérito da Polícia Civil. A investigação revelou que os documentos que legitimaram a operação eram inadequados, pois se inseriam na categoria de GLO, algo bastante diferente do que vinha sendo aplicado na Providência. Como consequência, o Tribunal Regional Federal do Rio de Janeiro e o Tribunal Regional Eleitoral exigiram a saída imediata dos militares (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2008b).
O resultado pífio da operação em 2008 não impediu Jobim de empregar novamente as Forças Armadas com papel de polícia no Rio de Janeiro. Em dezembro de 2010, o MD assinou um novo acordo com o governador do estado. Desta vez, Jobim criou uma Força de Pacificação
(FPaz) nos Complexos Alemão-Penha inspirada nos logros da MINUSTAH. A intervenção foi amparada por documentos mais detalhados. Foram esclarecidas as obrigações e funções das agências envolvidas; criadas regras de engajamento para as Forças Armadas; e diretrizes com deveres do Comando do Exército, EMCFA e das polícias. Ainda assim, os militares tiveram funções policiais tradicionais como “patrulhamento, revista e prisão em flagrante e integrada por ‘meios de segurança pública do Estado’” (BRASIL, 2010e, p. 1).
Na gestão Jobim também se observaram significativamente menos tensões do que nas gestões anteriores. Ainda assim, houve alguns casos de insubordinação. A primeira delas ocorreu no debate sobre a demarcação das terras indígenas da reserva Raposa-Serra do Sol, em Roraima. À época, houve a ocupação ilegal de arrozeiros na região, fato que dividiu posições de representantes de governo.
Em palestra no Clube Militar do Rio de Janeiro, o comandante militar da Amazônia, general Augusto Heleno criticou fortemente a política indigenista do país. Em especial, a impossibilidade de trânsito de brasileiros não-indígenas nessas terras. Tal postura respaldava-se na Estratégia de Presença do Exército brasileiro. Segundo um militar da reserva, tais políticas afetavam a defesa do país: “o vazio de poder interno devido atrai poder externo indevido” (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2009b). Sem a exoneração do general, a opção para solucionar o caso foi pela mediação. Sob recomendação de Lula, Jobim reuniu-se com Heleno para debater os pronunciamentos. O resultado foi o fim de suas manifestações públicas sobre o tema, sem maiores prejuízos à sua carreira.
A questão da abertura dos arquivos militares e do direito à memória do regime militar também foi outro aspecto que aguçou tensões civis-militares. Em 2007, por exemplo, foi lançado o livro Direito à Memória e à Verdade, produzido pela Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos. O texto realizava um balanço dos 11 anos de trabalho da comissão. Após o lançamento, representantes de diversos órgãos de governo foram convocados para debatê- lo.
Ao saber que o Alto Comando do Exército também fora convocado para a discussão, Jobim enviou um emissário civil ao quartel-general de Brasília para reforçar que não seriam tolerados atos de insubordinação. Até mesmo ameaçou destituir Martins Peri e altos representantes. Dessa forma, não houve manifestações oficiais negativas por parte do Alto Comando (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2007k).
Alguns representantes dos clubes militares e oficiais da reserva classificaram os movimentos como “revanchistas”.
Porém, observa-se que opiniões contrárias não foram suficientes para causar constrangimentos na liderança política do Ministro da Defesa. Até porque debates posteriores
sobre a revisão da Lei de Anistia, de 1979 não encontraram respaldo na posição de Jobim53. O
Ministro possuía posturas similares a Martins Peri, opondo-se à revisão. Ainda que o debate sobre a revisão não avançasse, o tema do direito à memória e arquivos militares continuou a ganhar mais espaço. Ao final de 2008, por exemplo, o governo enviou ao Congresso Nacional um projeto de uma Lei de Acesso à Informação. O objetivo era ampliar a transparência do Estado em diversas áreas e obrigar órgãos de governo a fornecer informações aos cidadãos sobre quaisquer documentos solicitados.
No mesmo período, foi proposto o projeto Memórias Reveladas ao legislativo. Instituído em meados de 2009, no âmbito da Casa Civil da Presidência da República e do Arquivo Nacional, o intuito foi produzir um site com documentos coletados entre o período de 1964 e
198554. As propostas de busca de transparência e memória do período militar também
encontraram resistências de alguns militares. Porém, diferentemente de outrora, não foram suficientes para degradar a imagem do Ministro da Defesa ou gerar casos graves de insubordinação.
Dessa forma, depreende-se que a gestão Jobim adotou um caráter transitório. Foi marcada pela retomada da defesa na agenda política do MD e por reformas que orientariam melhor a política de defesa do Brasil. A crise do setor aéreo, os casos de insubordinação e a fragilidade dos