Em 1974, durante o Governo Geisel (1974 – 1979), é emitido o Decreto nº 73.411, instituindo o Conselho Nacional de Pós-Graduação. As atribuições desse novo conselho eram apenas duas: (i) elaborar um Plano Nacional de Pós- Graduação; e (ii) "propor as medidas necessárias à execução e constantes atualização da Política Nacional de Pós-Graduação" (BRASIL, 1974, p.129). O
Conselho foi extinto poucos anos depois, pelo Decreto nº 86.791, de 28 de dezembro de 1981 (BRASIL, 1981), mas não sem antes conseguir confeccionar o 1° Plano Nacional de Pós-Graduação do país – I PNPG.
Os planos nacionais de pós-graduação são instrumentos ainda em uso para o delineamento de políticas gerais para o setor no país. Com exceção do I PNPG, a responsabilidade pela sua elaboração é da CAPES. O último – e atual - plano – o PNPG 2011/2020 – foi o primeiro a considerar uma dimensão de tempo decenal, além de, ineditamente, integrar uma política maior delineada para a educação como um todo, o Plano Nacional de Educação – PNE. Os planos possuem periodicidade razoavelmente estável, publicados quase que ininterruptamente desde sua primeira versão, em 1974, com exceção do período FHC, entre 1995 e 2003.
Ao longo do tempo, os PNPG foram elaborados como se segue:
Plano Vigência Governo Órgão Responsável
I PNPG 1975-1979 Geisel CNPG
II PNPG 1982-1985 Figueiredo CAPES
III PNPG 1986-1989 Sarney CAPES
IV PNPG Não realizado por falta de verbas FHC CAPES
PNPG 2005-2010 Lula CAPES
PNPG 2011-2020 Lula CAPES
Quadro 3:distribuição dos planos nacionais de pós-graduação ao longo do tempo
Fonte: MEC/CAPES/CAA – Memória da Pós-Graduação Brasileira. In: III PNPG, 1985. (1) (1) Nota: dados trabalhados pelo autor.
O I PNPG foi, acima de tudo, um esforço de diagnóstico da situação da pós-graduação do país, acompanhado de proposições gerais sobre como lidar com a situação de precariedade na formação de quadros docentes qualificados e sobre como proceder no sentido de consolidar o recente sistema de pós-graduação do país.
O sistema de pós-graduação, nesses anos iniciais, era incipiente. O próprio plano reconhecia dificuldades elementares, mesmo relativas ao mapeamento preciso da situação. Assim, baseado em estimativas através de "amostras incompletas" (I PNPG, 1974, p.121), estimou-se que, até 1973, tenham sido titulados em todas as áreas somadas, cerca de 3.500 mestres e 500 doutores, dos quais metade foi absorvido nas atividades de magistérios das instituições de ensino superior e metade foi absorvido pelo mercado de trabalho não acadêmico (I PNPG, 1974). Essa absorção pelo mercado não acadêmico não impedia do plano salientar que os cursos de pós-graduação stricto sensu deveriam ser "[...] regularmente dirigidos para a formação de recursos humanos para o próprio ensino superior", ficando a graduação como responsável por alimentar os demais setores produtivos com pessoal qualificado (I PNPG, 1974, p.120).
Um dos problemas estruturais do sistema era a quase completa falta de integração entre as universidades e os seus cursos de mestrado e doutorado. Por causa disso, apenas uma pequena parcela de cursos mantinham funcionamento regular. Em geral, os cursos recorriam à fontes externas de financiamento, principalmente através do BNDE, do CNPq e da FINEP, e geriam os projetos com estruturas independentes e processos administrativos completamente desarticulados do restante da instituição.
Além da instabilidade institucional e financeira dos cursos, o diagnóstico do I PNPG destacava um "problema de desempenho" e um "problema de crescimento" (I PNPG, 1974, p.124). O primeiro problema relacionava-se à grande quantidade de evasão dos cursos e ao tempo "excessivo" de formação mínima, de 2 anos para o mestrado e 4 anos para o doutorado; o segundo ao impeditivos estruturais à expansão que acabavam por criar concentração de programas nos grandes centros, principalmente do Sudeste do país.
Para o I PNPG, a pós-graduação deveria responder às seguintes demandas: formação de professores para a docência no ensino universitário; formação de pesquisadores "para o trabalho científico [...] atendendo às necessidades setoriais e regionais da sociedade" (I PNPG, 1974, p.125); e formação de profissionais de elevado nível para atender as demandas do mercado de trabalho nos setores produtivos e na burocracia estatal. Em geral, os propósitos da
qualificação de pessoal em nível de pós-graduação pouco diferia daqueles atribuídos pelos diferentes governos ao próprio ensino superior.
Para isso, era preciso "institucionalizar o sistema, consolidando-o como atividade regular no âmbito das universidades e garantindo-lhe um financiamento estável" (I PNPG, 1974, p.126). E, além disso, adotar princípios da eficiência gerencial a fim de se garantir racionalidade nos processos de trabalho e controle da qualidade da produção:
2ª – elevar os seus atuais padrões de desempenho e racionalizar a utilização dos recursos, aumentando o rendimento e a produtividade dos processos de trabalho, assegurando a melhor qualidade possível dos cursos; 3ª – planejar sua expansão em direção a uma estrutura mais equilibrada entre as áreas de trabalho educacional e científico e entre as regiões do País, minimizando a pressão atualmente suportada por esta parte do sistema universitário, aumentando a eficácia dos investimentos, e ampliando o patrimônio cultural e científico. (I PNPG, 1974, p.126).
O tom de racionalismo gerencial, com vistas à eficiência era bem alinhado à filosofia geral de gestão pública do período militar. Não à toa, o governo militar esmerou-se em erigir uma burocracia rígida de forma a garantir o funcionamento dos mecanismos de controle do Estado para com a sociedade. Essa gestão autoritária pela racionalidade foi capilarizado para os demais órgãos do governo, que passaram a compartilhar o discurso de "uso racional dos recursos", com expansão de atividades de forma criteriosa e apenas quando absolutamente necessária. A pós- graduação no país já iniciava seu processo de institucionalização tendo que se ajustar a esse tipo de taylorismo burocrático de Estado.
Esse controle racional do produto da pós-graduação passou a ser preocupação específica do II PNPG. Isso se deve ao fato de que o PNPG passava, definitivamente, aos cuidados da CAPES que, entre outras atribuições, iniciara em 1976 seu sistema de controle da qualidade da pós-graduação (CAPES, 2006). No II PNPG, a tônica recairia nesses controles dos outputs acadêmicos (II PNPG, 1981),
buscando institucionalizá-los como mecanismos de seleção meritocráticos, ou seja, como critério de decisão de investimentos e para aporte de recursos: "cabe, doravante, apoiar prioritariamente a consolidação do bom e do promissor" (II PNPG, 1981, p.185), através do fortalecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliação:
A ênfase na qualidade dependerá, na sua operacionalização, do aumento gradativo da eficiência e confiabilidade dos sistemas de informação e avaliação quanto ao desempenho dos programas de pós-graduação; do estabelecimento de critérios e de mecanismos de avaliação conhecidos e aceitos como legítimos pela comunidade; e do comprometimento com os resultados, na hora da utilização dos instrumentos de ação de que dispõem as agências de fomento. (II PNPG, p.185).
Os mecanismos de controle a serem institucionalizados deveriam partir de um "[...] julgamento crítico da qualidade dos cursos de pós-graduação", em termos de avaliação de sua produção intelectual e de sua capacidade para formação de recursos humanos (II PNPG, 1981, p.182). Isso seria alcançado através do "[...] aperfeiçoamento dos sistemas de avaliação da pós-graduação" (II PNPG, 1981, p.186) que, independente da complexidade e do alto nível de "controvérsia", deveriam impactar nos "[...] mecanismos que determinam o apoio e o financiamento às diversas instituições" (II PNPG, 1981, p.187).
Ademais, o estímulo no fortalecimento dos mecanismos de controle para decisões acerca da destinação dos recursos possuía fortes relações com às prioridades do mercado. O ajuste deveria priorizar programas bem sucedidos e demandas dos setores produtivos, servindo a um duplo controle, acadêmico e de mercado, uma vez que seria "[...] implementada, simultaneamente, a abertura gradativa do leque de opções de cursos de pós-graduação, com alternativas cujo perfil se ajuste mais às qualificações exigidas pelas diferentes práticas profissionais, incluídas as docentes" (II PNPG, 1981, p.186).
Apesar da persistência das deficiências estruturais, do I para o II PNPG o diagnóstico considerava que havia tido avanços na qualidade e no volume da produção científica. Na visão da CAPES, o "arrocho" racionalista, a diretriz filosófica do plano anterior, parecia ter surtido efeito: "É dos centros de pós-graduação que procede hoje a maior parte do conhecimento produzido no País e uma contribuição significativa em algumas áreas de tecnologia avançada [...]." (II PNPG, 1981, p.179). Entretanto, os avanços eram limitados pela baixa absorção, por parte do mercado, dos profissionais e da produção advindos da pós-graduação, agravados pelo tipo de expansão do ensino superior que se procedeu no país, com prioridade para as escolas isoladas e privadas. A formação em alto nível permanecia, ainda, pouco atrativa ou restrita a alguns grandes centros.
Os mecanismos de controle foram se aperfeiçoando com os planos seguintes e, pelos parâmetros estabelecidos, acompanhados de melhora qualitativa nos cursos avaliados.
Tabela 3: distribuição percentual dos programas, segundo conceitos obtidos na avaliação.
Distribuição percentual dos programas, segundo conceitos obtidos na avaliação
Conceitos 1977 1981 1985 M D M D M D A 22 23 30 32 33 36 B 29 23 25 26 29 24 C 19 15 23 19 16 12 D 10 6 12 7 8 6 E 7 3 6 5 3 2 SC* 13 30 4 11 8 17 SA** - - - - 3 3
* Sem conceito, aplicável a cursos novos e em reestruturação.
** Sem Avaliação, aplicável a cursos com insuficientes informações por deficiência no preenchimento do relatório.
A partir de 1979, coincidindo com o final do I PNPG, o país entrava em um processo gradual de reabertura democrática que viria a se consolidar apenas em 1989 com as eleições livres e diretas. Antes disso, em 1985, o país via o primeiro Presidente civil desde Jânio Quadros ser eleito, ainda que indiretamente.
O III PNPG já foi editado na chamada Nova República, período que se segue desde o fim do período militar, em 1985. O plano, projetado para o período de 1986 a 1989, compreendeu praticamente todo o Governo Sarney (1985-1989). Enquanto os planos anteriores compartilhavam objetivos gerais em comum, (i) institucionalização da pós-graduação, (ii) formação de recursos humanos de alto nível, e (iii) melhoria de qualidade dos cursos de pós-graduação, o III PNPG ressaltava a baixa formação de quadros de pesquisadores para "[...] atingir plena capacitação científica e tecnológica" (III PNPG, 1985, p.193). O problema passava a ser, além da continuidade do processo de institucionalização e dos sistemas de avaliação, integrar a pós-graduação com o sistema produtivo do país (III PNPG, 1985).
Plano Período Ênfase
I PNPG 1975-1979 Institucionalização do sistema de PG II PNPG 1982-1985 Institucionalização do sistema de controle da qualidade na PG III PNPG 1986-1989 Expansão quantitativa e integração da PG com o sistema produtivo
Quadro 4: estratégias gerais dos PNPG
Fonte: MEC/CAPES/CAA – Memória da Pós-Graduação Brasileira. In: III PNPG, 1985. (1) (1) Nota: dados trabalhados pelo autor.
Essa necessidade de integração pode ser interpretada como um avanço gradual sobre as etapas anteriores construídas ou aprofundadas pelo período militar. Como já argumentado, a Ditadura consolida um projeto educacional baseado na racionalização taylorista das instituições públicas, com abertura para a expansão do
setor privado em detrimento do público e com predileção da formação técnica ajustada às necessidades do mercado. Mas, também, atribui às universidades a função de pesquisa. Conforme o diagnóstico dado pelo III PNPG, os planos anteriores tiveram êxito em promover a melhoria da estrutura dos programas de pós- graduação existentes, qualificar o corpo docente, avançar nas atividades de pesquisa e na qualidade da produção científica, bem como das teses e dissertações. Era hora então, de avançar quantitativamente e atender a demanda da pós- graduação que se consolidava e passava a demandar maior formação de doutores, inclusive para alimentar sua própria expansão.