Em março de 1999, o presidente da República sancionou a Lei nº 9.790, que estabeleceu os critérios para a qualificação de entidades privadas sem fins lucrativos como organizações da sociedade civil de interesse público (Oscip) e, além disso, instituiu o instrumento chamado "termo de parceria". Segundo Franco (2002), a aprovação dessa lei ordinária federal foi passo de um projeto maior: a reforma do marco legal do Terceiro Setor, ou seja, do conjunto de leis e normas que regulam as relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil. A Lei 9.790/99 foi o resultado dos trabalhos desenvolvidos nas "Rodadas de Interlocução Política do Conselho da Comunidade Solidária sobre o Marco Legal do Terceiro Setor", em que, após amplo processo de debate, com a participação de uma centena de
interlocutores, encaminhou-se um projeto de lei ao Congresso Nacional. Após varias sessões de debates e negociações com os diversos partidos, um substitutivo foi aprovado por unanimidade nas duas casas legislativas. A lei buscou, por um lado, atender as solicitações das entidades no sentido de facilitar seu reconhecimento institucional mediante qualificação como Oscip, de uma maneira mais ágil e com menores custos operacionais. De outro lado, visou potencializar e regulamentar as parcerias com os governos, com base em critérios de eficiência e eficácia, além de mecanismos mais eficazes de responsabilização.
As Oscip e as OS foram concebidas para ocupar "espaço público não-estatal", porém apresentam diferenças que vale a pena mencionar. As primeiras atuam em um campo de atuação mais amplo do que as OS. Além das áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologia, proteção ao ambiente, cultura e saúde, as Oscip podem ter outras atividades previstas na lei de sua criação: promoção do voluntariado, desenvolvimento econômico e combate à pobreza, promoção de direitos e assistência jurídica gratuita, promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais. No que diz respeito à qualificação da entidade, no caso da OS isto se dá por ato discricionário do poder público; no caso da Oscip, basta cumprir os pré-requisitos legais — que, entre outros, incluem cadastrar-se como fornecedor do Estado — e dar entrada em solicitação junto ao Ministério da Justiça (uma vez aprovada esta solicitação, a qualificação é imediata). A OS foi concebida para assumir as atividades de entidades da estrutura governamental que seriam extintas e até teriam seu patrimônio repassado para a organização social; portanto, a OS utiliza-se do patrimônio público repassado pelo Estado e do seu próprio. Embora algo similar possa ser feito no caso de uma Oscip, esta utilizará, em tese, apenas seu próprio patrimônio para desenvolver suas atividades (cf. AFONSO, 2002). A Lei 9.637/98, que dispõe sobre a qualificação das organizações sociais prevê que servidores públicos possam atuar nestas entidades; tal não é permitido no caso das Oscip, que devem atuar apenas com funcionários próprios. No que diz respeito à estrutura organizacional das entidades, as OS, por força da citada lei, devem ter como órgão de deliberação seu Conselho de Administração, no qual haverá 20% a 40% de membros natos, representantes do poder público. Quanto às Oscip, embora a lei respectiva explicite a necessidade de um conselho fiscal e de que nos estatutos estejam expressos os princípios da legalidade, da impessoalidade e das boas
práticas administrativas, não há exigência de representação do poder público nas estruturas de decisão. O instrumento contratual, em ambos os casos, são semelhantes: para as OS, trata-se do contrato de gestão; para as Oscip, do termo de parceria; as leis respectivas indicam a criação de comissões de acompanhamento no âmbito da área do governo afeta ao objeto do contrato.
As principais características dos dois tipos de situação foram reunidas no Quadro 3.1.
Quadro 3.1
Quadro comparativo entre características selecionadas de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (Oscip)
Características OS Oscip
Lei de criação Lei nº 9.637, de 15/5/98 Lei nº 9.790, de 23/3/99 Qualificação A decisão de qualificação é um
ato discricionário do poder público
Atendidos os requisitos legais, a qualificação é automática Tipo de patrimônio Patrimônio público e próprio Somente patrimônio próprio Servidores Pode haver servidores públicos
cedidos pelo poder público
Apenas pessoal próprio da entidade Representante do poder público No Conselho de Administração, compondo de 20 a 40% dos membros
Não é prevista a representação do poder público em qualquer órgão de deliberação de entidade Instrumento contratual Contrato de gestão Termo de parceria
Fontes: AFONSO (2002); FRANCO (2002); RODRIGUES (2003).
A partir das abordagens de Franco (2002) e Afonso (2002), é possível perceber que, embora tanto as OS como as Oscip tenham sido criadas para atuar no mesmo espaço social, o do Terceiro Setor ou o setor público não-estatal, são decorrentes da iniciativa de atores diferentes. Enquanto as OS foram concebidas no seio de um processo de formulação de um projeto de reforma do Estado brasileiro, as Oscip são produto da mobilização de um segmento da sociedade civil na luta por reconhecimento institucional. As OS foram imaginadas para atender necessidades específicas do governo. A qualificação de uma entidade como OS é um ato discricionário do poder público (cf. RODRIGUES, 2003), e a celebração de um contrato de gestão é, na prática, conseqüência da qualificação. Não faz sentido
qualificar uma entidade como OS se não for para realizar um contrato de gestão. No caso das Oscip, da qualificação — que atende também uma necessidade da entidade — não decorre necessariamente a celebração do termo de parceria. Por esta razão, o número de entidades qualificadas como OS é muito inferior às qualificadas como Oscip. Segundo Franco (2002), até 2002 existiam 57 entidades qualificadas como organizações sociais, sendo sete pelo governo federal e 50 pelos governos estaduais, enquanto que 563 entidades estavam qualificadas como Oscip, porém o autor faz referência a apenas nove termos de parceria firmados na esfera federal. Em outubro de 2003, segundo matéria publicada no jornal Folha de S.
Paulo, em 20 de outubro desse ano, haviam sido cadastradas no Ministério da
Justiça 1.524 entidades até aquela data. O texto da notícia ressalta que, desde a posse do novo governo, em janeiro daquele ano, 1.052 pedidos de qualificação como Oscip haviam sido apresentados: o motivo para a "explosão" de pedidos seria a maior facilidade de acesso a recursos públicos.