Sob este tema procuramos agrupar a discussão sobre como se alicerça institucionalmente a gestão das migrações no Brasil, explorando suas possibilidades e seus desafios e analisando o papel de seus principais agentes.
Sob nossa ótica, consideramos importante compreender qual a visão dos próprios entrevistados sobre a qualidade da gestão das migrações no Brasil, na medida em que eles constituem parte ativa do processo, seja pela participação direta no CNIg
154 Decreto nº 840, de 22 de junho de 1993 prevê como uma das atribuições do Conselho “III. Efetuar o levantamento
periódico das necessidades de mão-de-obra estrangeira qualificada, para a admissão em caráter permanente ou temporário”.
(Paulo Sérgio Almeida e Irmã Rosita Milesi), seja pela interface com os brasileiros no exterior e com os imigrantes que desejem vir ao Brasil (Maria Luisa Lopes da Silva e José Roberto de Andrade Filho), ou ainda pela inserção no Legislativo, debatendo e assessorando a elaboração de leis (Márcia Anita Sprandel).
A abordagem do tema entre os entrevistados resultou em respostas não coincidentes entre si, mas, de certa forma, complementares. Irmã Rosita Milesi, expoente batalhadora pela garantia e expansão dos direitos dos migrantes, avalia o CNIg como um importante foro de discussão para o avanço das questões relacionadas às migrações internacionais. Entende que o Conselho permite a construção de posições coletivas por intermédio de um debate democrático em que todos aqueles que têm relação com a temática podem se envolver e, na prática, efetivamente o fazem. Não obstante, o status de sua participação como observadora (assim como de outros membros) não lhe confere a prerrogativa de voto nas reuniões do Conselho. E isto se coloca como uma questão a se discutir quando da estruturação do futuro Conselho Nacional de Migrações. Milesi entende que a participação da sociedade civil brasileira no Conselho já ocorre nos moldes atuais, sugerindo temáticas, caminhos, pontos de vista distintos sobre a questão das migrações, mas acrescenta que seria ainda mais importante valorizar essa representação através do direito de voto nas questões discutidas. Faz, porém, uma ressalva para enfatizar a importância da presença de certos observadores convidados para que se possa ouvir e eventualmente acolher as posições de organismos internacionais, por exemplo, que, em sua opinião, não devem ter direito a voto, por serem as decisões do Conselho, de soberania nacional, mas que certamente têm importantes contribuições ao debate.
“Todos os principais ministérios, quer dizer, aqueles que têm a ver com a temática [migrações], eles estão presentes no Conselho e [...] há uma disposição até impressionante por parte dos ministérios de contribuir para soluções e não de inviabilizar pura e simplesmente. [...] A construção é bastante coletiva, o que não quer dizer que haja concordância com tudo desde o princípio. [...] Nós, como observadores, não somos deixados de lado, esse não é o caso. Nós temos todo o espaço de participar das discussões, mas evidentemente e muito conscientemente, não participamos da votação. [...] O espaço nós temos para conversar, opinar, participar e ajudar a formar pensamento, [...] mas ao mesmo tempo, é justo pensar em ampliar a configuração para que entidades que hoje estão só como observadoras, dentro dos limites da legislação, possam contribuir de maneira formal. [...] Não há porque uma organização internacional votar em uma decisão interna do país, então assegurar a participação como membro observador é muito importante” (Irmã Rosita Milesi)
Márcia Anita Sprandel, como assistente legislativa do Senado Federal, chamou atenção para a escassa penetração do tema „migrações internacionais‟ no Congresso Nacional de uma forma geral. Salientou que os poucos deputados e senadores que se encontram mais ligados a esta temática o fazem por serem originários de municípios de onde muitos brasileiros já emigraram ou de municípios de fronteira, palco do trânsito constante de migrantes. Sprandel sugere que a migração internacional, diferentemente de outras temáticas como saúde, educação, renda e trabalho, não exibe impulsão política suficiente para mobilizar grande quantidade de interessados (externos ao Congresso) que pudessem pressionar plenárias – menciona a Irmã Rosita Milesi como principal representante deste eixo de interessados externos que se mobilizam para pressionar o Congresso – e, portanto, o tema se ressente de pouca intenção no âmbito interno e pouca pressão, no externo.
Dentre os Ministérios envolvidos com a temática das migrações internacionais, Sprandel identifica como os de maior relevância o Ministério da Justiça, o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério das Relações Exteriores. Seu entendimento é que, historicamente, o Ministério da Justiça seria o órgão de governo com maior experiência e conhecimento do tema, mas que, atualmente, o Ministério do Trabalho e Emprego já ostenta predicados equivalentes. Atribui à entrada de Paulo Sérgio Almeida no CNIg, o começo de uma mudança de identidade do Conselho, dando força para as discussões, abrindo um maior espaço para o debate e conferindo mais relevância ao tema. Sprandel argumenta que o emparelhamento de posições entre o MTE e MJ foi positivo para o debate, mas ao mesmo tempo tem gerado alguns conflitos como o posicionamento do futuro Conselho Nacional de Migração (se sob o MTE ou MJ). Reconhece, ainda, que o MRE, para além de sua atuação consular, tem se envolvido mais no debate sobre a gestão.
“Itamaraty durante muito tempo não se envolveu com o debate, ele começa a se envolver mais quando cresce a discussão no MJ e MTE, o Itamaraty perde um certo espaço e então começa a se envolver. O Paulo Sergio é fundamental, pois ele pegou o tema pra ele e assumiu a responsabilidade, quis fazer uma política. Ministério da Justiça começou a disputar com MTE.” (Márcia Anita Sprandel)
Os representantes entrevistados do Itamaraty indicam que a principal ocupação de seu corpo consular no exterior (em termos de distribuição de tempo) é com atividades cartoriais (retirada, renovação ou alteração de documentos nacionais). Sob a ótica dos consulados, as reivindicações das comunidades aparecem principalmente de
forma isolada e individual – são raras as reivindicações coletivas. Não obstante os já mencionados documentos que consolidam demandas de emigrantes brasileiros residentes na Europa e nos Estados Unidos (Documentos de Lisboa, Bruxelas, Barcelona e Boston), Maria Luisa Lopes da Silva (chefe do DAC, no MRE) entende que há pouco associativismo entre os brasileiros no exterior.
“Os brasileiros no exterior têm baixo associativismo, há pouca organização, raramente eles se reúnem para trazer demandas para nós [consulados no exterior, mais especificamente nos Estados Unidos]. Eles se reúnem para organizar eventos festivos e coisas assim, mas para organizar demandas é raro. [...] A Conferência Brasileiros no Mundo não surgiu como uma demanda da sociedade e sim foi proposto pelo Itamaraty para tentar preencher essa lacuna e com isso nós conseguimos catalisar alguma sinergia entre os brasileiros.” (Maria Luisa Lopes da Silva)
Paulo Sergio Almeida considera o MTE, o MJ e o MRE os ministérios mais diretamente envolvidos com a questão das migrações. Relata ter havido discussões importantes sobre onde deveria ficar o novo CNM (entre MTE e MJ) e acredita que para avançar com o debate ainda são necessárias algumas iniciativas adicionais, dentre as quais ressalta a aprovação da Política (recentemente editada pelo CNIg), a mudança da Lei (Estatuto do Estrangeiro) e conseqüentemente a ampliação do escopo de atuação do CNIg, incorporando as questões de emigração e o comprometimento do Brasil com certas convenções internacionais, como se depreende do trecho de seu depoimento transcrito a seguir.
“A gente quer criar o Observatório das Migrações e isso concentraria tanto os dados do Ministério do Trabalho como do Ministério da Justiça (Departamento de Polícia Federal), como do MRE e outras fontes que disponibilizam dados sobre o movimento populacional de ou para o Brasil. Hoje em dia os dados da Polícia Federal não são acessíveis [...], tem muito problema do tipo o estrangeiro foi embora e não deu baixa. [...] Eles querem criar um novo sistema que possa ter um controle maior e que permita emitir relatórios. [...]
[Acho que ainda é necessário] aprovar a política que a gente enviou e nós aprovarmos uma nova lei migratória e talvez seja necessário mexer nesse projeto que está tramitando porque não vejo ele como capaz de lidar com as necessidades dos emigrantes e imigrantes, pra que a gente de fato tenha uma legislação que contemple a nossa necessidade. Acho que tem um outro desafio importante que é descentralizar o debate, os estados e municípios não estão muito integrados a esse debate ou esse debate está desarticulado: tem regiões com muito movimento migratório e as vezes o estado e o município não estão integrados nessa questão, não os consideram para fins de planejamento, políticas de desenvolvimento e políticas públicas de uma maneira geral. Acho que o Brasil precisa se comprometer com algumas convenções internacionais, principalmente a convenção da ONU de 1991 para a proteção dos direitos, acho que é muito importante para o Brasil assumir esse compromisso. E criar o Conselho Nacional de Migração, eu acho que é fundamental, acho que ter uma bancada que represente as pessoas que emigram para o exterior e a partir daí construir um marco político que
complemente o que já está feito e, de repente, fazer um plano a partir dessa política. Sobre aqueles que migram para o exterior temos muito pouca informação ainda.” (Paulo Sérgio Almeida)
Dentre os principais interlocutores da gestão das migrações internacionais no Brasil, os entrevistados mencionaram, principalmente, as entidades confessionais ligadas à Igreja Católica que prestam suporte direto aos migrantes e conhecem com profundidade as suas necessidades; a Casa do Brasil em Portugal como tendo sido provavelmente a primeira forma de organização de brasileiros no exterior, com atuação expressiva e constante; a Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados; as comunidades de brasileiros no exterior, por estarem trabalhando ativamente para ganharem maior representatividade perante o governo (com a recente criação do Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior); o MERCOSUL, por ter interferido positivamente na agenda, direcionando o debate no sentido da liberalização dos fluxos; a mídia e alguns organismos internacionais. Ressalvas foram feitas à participação tanto da mídia como de alguns organismos internacionais. No primeiro caso, grande parte dos entrevistados reconhece e valoriza o papel dos meios de comunicação, porém questiona seu envolvimento fugaz e superficial. No segundo caso, reconhece-se a influência de organismos como as agências especializadas da ONU, mas existem críticas a pouca objetividade de suas resoluções e ao re-enquadramento de debates em formas mais conservadoras.
“Casa do Brasil em Portugal é um ator importante é o ator número um da sociedade civil sempre, pois eles tocam esse assunto a muito tempo. [...] Na questão do tráfico entram também organismos internacionais como OIT e UNODC [Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime], que entram com programas e um pouco que remodelando todas essas discussões. A entrada do tema „tráfico de pessoas‟ no Brasil veio mais para criminalizar o imigrante do que para garantir seus direitos. Todo o perfil da UNDC é mais para criminalização. A demanda dos brasileiros no exterior era um plano nacional de migrações e não um plano nacional de tráfico de pessoas, e aí vem uma demanda de fora e muda todo o debate interno, e daí muda lei, muda o debate, mas não ajuda a resolver os problemas dos brasileiros no exterior.” (Márcia Anita Sprandel)
“A ONU nós vemos uma atuação extremamente limitada porque eles estão no mundo das idéias e dos projetos de resolução e esse campo não se traduz em nenhuma diretiva para os países porque todos os países se permitem dizer que é uma área de competência interna e soberania nacional. [...] A influência da mídia é bastante pontual, é para ajudar a um brasileiro.” (Maria Luisa Lopes da Silva)
Em síntese, o Conselho Nacional de Imigração se afirma como um importante foro de debate democrático e oficina responsável pelos mais importantes e recentes avanços no que diz respeito à reflexão e formulação de políticas na área das migrações internacionais no Brasil. Com sua estrutura tri/quadripartite, e a intersetorialidade proporcionada por sua composição, o Conselho evidentemente se defronta com dificuldades intrínsecas ao processo de negociação de decisões com base em consenso, em particular a demora na tomada de decisão, em certos casos. Isto provavelmente foi o que ocorreu com a questão de qual Ministério deveria sediar o futuro Conselho (CNM), discussão que parece ter contribuído para retardar o andamento do Projeto de Lei. O MRE, que previsivelmente deveria ser um Ministério organicamente envolvido no debate das migrações, parece estar entrando apenas recentemente nele, com a organização das Conferências Brasileiros no Mundo e sua reestruturação interna (criando a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior), explorando campos maiores do que o atendimento consular. De qualquer forma, vale mais uma vez considerar a atribuição de um posicionamento mais estratégico às políticas migratórias no Brasil, no sentido de trazer para o centro do debate a figura do migrante com formação qualificada e sua possível contribuição ao progresso econômico e social do país.
CAPÍTULO 6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta é a etapa em que nos cabe fazer uma reflexão e um balanço do trabalho incorporado nesta pesquisa, identificando os aspectos mais relevantes que podemos extrair de todo o material reunido e processado, que deu corpo a este projeto, e que possam ser eventualmente úteis para subsidiar políticas públicas e incentivar o desenvolvimento de futuras pesquisas na área da gestão das migrações.
Foi objetivo desta dissertação oferecer uma contribuição ao debate sobre migrações internacionais no Brasil, discutindo os aspectos relacionados à gestão e à política migratória, e destacando a migração de profissionais qualificados como um tópico a merecer lugar de maior relevância nesse debate, dadas as repercussões potencialmente positivas que o trânsito internacional desses profissionais pode trazer para a ampliação das bases de conhecimento, para o progresso científico e tecnológico e para o desenvolvimento econômico e social do país de origem e de destino.
Revendo a literatura especializada sobre a migração internacional de profissionais qualificados, apresentamos duas abordagens por meio das quais discutimos políticas migratórias que tenham dentre suas preocupações, atrair imigrantes dotados de formação acadêmica superior: a primeira é utilizada para analisar a orientação da política (se orientada pela demanda ou pela oferta) e a segunda utiliza-se para analisar os potenciais impactos destas políticas para os países de origem e destino dos migrantes (se pela perspectiva do capital humano ou do capital social).
Vimos que a primeira abordagem discute se as políticas migratórias são orientadas pela demanda ou pela oferta. Naquelas que se orientam pela demanda, a iniciativa de admissão de um imigrante qualificado cabe às empresas, que devem recorrer ao governo, buscando autorização para o trabalho de um estrangeiro qualificado. A política migratória norte-americana, como procuramos mostrar neste trabalho, orienta-se pela demanda. Já as políticas orientadas pela oferta são aquelas que se utilizam de um sistema de pontos, como é o caso da Austrália e do Canadá. Nestas, a iniciativa parte do potencial imigrante, que preenche um formulário que lhe gera pontuações crescentes conforme sua melhor qualificação (profissional ou acadêmica) e, dependendo de sua pontuação, sua imigração ao país pretendido é facilitada. Nesse
sistema, considera-se que o pretendente a imigrante que detenha qualificações especiais deverá ser formalmente aceito como imigrante, independentemente de haver ou não um empregador específico interessado em sua contratação. É nosso entendimento que o Brasil, assim como os Estados Unidos, adota uma política orientada pela demanda, sendo, portanto, reativa (e não pró-ativa) no que diz respeito ao ingresso de profissionais qualificados, respondendo pontualmente – e geralmente de forma positiva (favorável à concessão de autorização de trabalho ao estrangeiro) – às requisições por parte das empresas. Apesar disso, o Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, não tem mecanismos específicos que viabilizem exclusivamente a entrada de profissionais qualificados e a ausência disto obriga os pretendentes a imigrantes, detentores de formação superior, a enfrentar os mesmos procedimentos burocráticos exigidos para quaisquer outros imigrantes que pretendam obter vistos temporários ou permanentes no país.
A segunda abordagem, diz respeito ao impacto gerado pelo movimento migratório desse grupo qualificado de migrantes nos seus países de origem e de destino. Vimos que parte importante da literatura enfoca a questão sob a perspectiva do capital humano, enfatizando a dimensão econômica dos potenciais impactos, como por exemplo, o retorno dos investimentos em educação e treinamento feitos pelo país que financiou a formação acadêmica do migrante. Sob esse enfoque, cunharam-se os termos “brain drain”, “brain gain”, “brain waste” e “brain exchange”, para designar as situações de ganho ou perda para um país, associado à emigração de pessoas com formação qualificada. Um segundo enfoque, porém, aborda a questão sob o prisma do capital social, permitindo avaliar os impactos gerados pela migração de profissionais qualificados por uma dimensão mais sociológica, estudando os reflexos que as estruturas transnacionais que se formam em torno desses migrantes têm na configuração desses fluxos e de que forma elas podem viabilizar iniciativas que resultem em potenciais desenvolvimentos científicos e tecnológicos para os países envolvidos.
Para que pudéssemos conhecer um pouco mais sobre os migrantes qualificados que têm por país de origem ou de destino o Brasil, selecionamos os Estados Unidos como referência para o estudo desse fluxo de profissionais de alta qualificação, tanto no que diz respeito à saída de brasileiros, quanto à entrada de estrangeiros. Além de uma compilação de indicadores provenientes de fontes diversificadas como ONU, OCDE, e dados demográficos e sócio-econômicos brasileiros, utilizamos, também, as estatísticas
de autorização de trabalho concedidas a estrangeiros pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) nos últimos quatro anos e dados sobre o ingresso de brasileiros nos Estados Unidos, entre 2000 e 2009, para as categorias de visto específicas para profissionais qualificados. Este trabalho nos permitiu conhecer algumas características do fluxo migratório de profissionais qualificados, dentre as quais vale destacar:
1) A entrada de trabalhadores com formação qualificada, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos é caracterizada majoritariamente por trabalhadores temporários (mais de 90% para os que entram nos Estados Unidos, como também para os que entram no Brasil).
2) Como selecionamos categorias de vistos que requerem autorização prévia de trabalho, os fluxos migratórios que analisamos são impactados de forma apreciável com a ocorrência de crises econômicas que afetem as condições do mercado de trabalho. Assim, entre 2007 e 2009 houve uma redução de 30% no ingresso de brasileiros qualificados nos Estados Unidos. No Brasil, em contrapartida, a crise não repercutiu tão intensamente quanto nos países desenvolvidos. Isto pode ser uma das explicações para o fato de que, no período, as autorizações concedidas no Brasil a estrangeiros com qualificação educacional em nível superior tiveram um aumento de 45% (ainda que tenham conhecido uma leve redução entre 2008 e 2009, de 3,2%).
3) Como constatamos que, em média, 96% das entradas de brasileiros qualificados nos Estados Unidos é efetuada com vistos temporários, recorremos aos dados concernentes à emissão de vistos para a categoria H-1B para podermos estabelecer um paralelo com os dados que tínhamos sobre o Brasil, referentes às autorizações de trabalho. Observamos que entre 2000 e 2009 foram emitidos, em média, 3,5 mil vistos H-1B/ano a brasileiros com formação superior. Já no caso dos estrangeiros qualificados autorizados a trabalhar no Brasil, relatamos haver, em média, 20,2 mil por ano, dentre os quais, cerca de 13% é norte-americano, ou seja, em média, 2,6 mil norte-americanos qualificados são autorizados a trabalhar no país anualmente.
4) Alertamos para o fato de que as categorias de visto norte-americanas que selecionamos para este trabalho não abrangem todo o fluxo de profissionais qualificados de origem brasileira, mas explicamos que esta era uma seleção conveniente em termos metodológicos já que as outras categorias não nos permitiam distinguir migrantes com qualificação em nível superior daqueles sem essa qualificação. Por outro lado, se
retomarmos o estudo do SELA (2009; 2010) que mostrava que, no ano 2000, o contingente de brasileiros com treze anos ou mais de estudo residentes nos países da OCDE era de 154,5 mil e que, em 2008, este número havia atingido 227,6 mil, podemos estimar que durante este período, em média, 9,1 mil brasileiros com tal qualificação emigraram anualmente para aqueles países (lembramos que o critério adotado pelo SELA é mais abrangente que o utilizado neste trabalho, que definiu como qualificado o indivíduo com pelo menos a formação superior completa). Assim, os 3,5 mil brasileiros/ano que obtiveram visto temporário do tipo H-1B no período 2000-2009 para ingresso nos Estados Unidos, representam 43% dos 9,1 mil que se destinaram a todos os países da OCDE, indicando que nossa análise cobriu um contingente representativo dos emigrantes brasileiros qualificados.
Constatamos que, ainda que o Brasil ostente um histórico extremamente rico no que diz respeito às migrações internacionais, não foi senão recentemente que se configurou efetivamente um lócus institucional bem estruturado e competente para tratar da política migratória e de sua gestão: o CNIg, criado pela Lei de 1980 (Lei nº