SONUÇ

O segundo momento reformista, sem sombra de dúvida, tem como marco de referência o Decreto-Lei 200/67, construído a partir de um eixo estruturante, que concebe a administração pública como resultado da interação de quatro sistemas: o de planejamento e orçamento, o de finanças públicas, o de serviços gerais e o de recursos humanos (CASTOR e AGE, 1998, p. 5).

30 _{Projeto de Lei nº 1482/193 – Anteprojeto de Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal,}

Projeto de lei nº 1484/A de 1963, referente ao Conselho de Defesa do Sistema do Mérito e Projeto de Lei 1483/A relativos ao Sistema de Material.

É importante destacar a coerência interna e extensão do diploma, que pensava a Administração no seu todo, tendo em conta aspectos estruturais, mas igualmente o valor do agir sistêmico31_{, do controle externo e interno, e} ainda as diretrizes aplicáveis à ordenação de pessoal (LUSTOSA DA COSTA, 2008, p. 851). Do ponto de vista principiológico, o instrumento legislativo explicita, como fundamentos da reforma, o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle.

A envergadura da proposta estatuída pelo Decreto-Lei 200/67, em verdade, traduzia um ânimo de enfrentamento da questão da modernização da Administração Pública no seu todo, explicitando características e sistematizando as relações entre direita e indireta32, evitando a estratégia mais confortável da estrutura paralela e os anacronismos decorrentes do ainda apego a velhas práticas e paradigmas como únicas ferramentas possíveis ao enfrentamento de desafios crescentes33_.

Uma vez mais, se identifica a influência conservadora da administração cientificista, de traço tayloriana, como se identificou no movimento reformista anterior, ainda que atualizada pelo aprendizado de observações dessas mesmas décadas e pelo ideário da Guerra Fria.

Do ponto de vista de matriz teórica de inspiração, é de se ter em conta que o cenário da administração pública como área autônoma de conhecimento estava em plena efervescência, com o questionamento de importantes paradigmas presentes no primeiro movimento reformista. Assim, se a

31 _{O art. 30 do referido Decreto-Lei 200/67 lista como sistemas de atividades auxiliares, as}

atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central. Essa identificação pretendia submeter cada qual das atividades especializadas a uma mesma orientação normativa, supervisão técnica e fiscalização específica do respectivo órgão central.

32 _{Registre-se a informação provida por D‟Andréa Ferreira (2008, p. 5) de que iniciativa}

assemelhada de sistematização das entidades da administração direta e indireta já se dera no Estado da Guanabara no anos de 1962- anteriormente ao Decreto-Lei 200/67, portanto – por iniciativa de Hélio Beltrão, então Secretário no Governo de Carlos Lacerda.

33 _{É clássica a denúncia de Guerreiro Ramos (1983, p. 42), no inaugurar da década de 70:}

“...Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados, muitos

administradores estão tentando resolver problemas de hoje com soluções de ontem. Daí resulta que mais outro dilema desafia nossa disciplina e profissão. Com efeito, estamos entre dois fogos: de um lado, poderosas pressões que procuram a manutenção do status quo; de outro, o imperativo da renovação social em larga escala. O modelo vigente de organização e burocracia não atende nem aos imperativos do desenvolvimento humano, nem à necessidade de remodelagem do sistema macrossocial, quando é mais breve do que nunca o ‗intervalo

conjugação de Taylor e Wilson apontavam para a predominância do ideário de separação entre política e administração34 _{e o imperativo do estabelecimento} de princípios científicos de gestão da coisa pública, o pensamento de Willoughby, indicado como referencial ainda do modelo de 1937 (WAHRLICH, 1984, p. 50) já evoluíra em relação a esse tema (DENHARDT, 2008, p. 45) para admitir diferença substancial entre o mero cuidado para que leis fossem aplicadas e a realização daquilo que as leis efetivamente reclamavam, o que abria espaço à superação da velha dicotomia política-administração.

Também à afirmação de Taylor de que a melhor administração há de se caracterizar como verdadeira ciência, assentada em regras e princípios claramente definidos já se opusera a visão de Simon, quando incorporou ao campo da administração o que apontava como seu componente factual, a saber, as premissas da decisão (FRY e RAADSCHELDERS, 2008, p. 217). Ainda em contradita às pretensões da administração científica, Waldo já advertia para o fato de que aquela ciência deve lidar com o pensamento e a valoração empreendida por seres humanos e que as técnicas próprias por ela utilizadas se revelariam inadequadas a esses temas (FRY e RAADSCHELDERS, 2008, p. 312).

Finalmente, o final da década de 1960 apresenta ainda no cenário acadêmico, a aproximação à função administração pública a partir da ênfase nas políticas públicas, com a produção teórica capitaneada por Lerner e Lasswell (1951) e desenvolvido por Lindblom (1959) e tantos outros.

Embora diversificadas as propostas originárias das escolas da administração em voga, foi tímida sua incorporação ao sistema do Decreto-Lei 200/67. Assim, embora a enunciação dos princípios de planejamento e coordenação atraísse o debate quanto à instrumentalidade das políticas públicas para a concretização desse ideal de ação articulada, os preceitos do Decreto-Lei 200/67 que dele cogitam (arts. 7º a 9º) em nada se beneficiam do amplo debate já travado quanto aos mecanismos de formulação,

34 _{O mais importante a ser observado é a verdade, tanto e tão adequadamente reiterada pelos}

reformadores do serviço público, a saber, aquela segundo a qual a administração se situa fora da esfera própria da política. Questões administrativas não são questões políticas. Embora a política estabeleça os objetivos da administração, esta não deve sofrer para que se alcance manipular seus órgãos de atuação. (WILSON, 1887, p. 210, tradução nossa).

implementação, avaliação e aperfeiçoamento desses mesmos vetores do agir estatal35_.

Na dimensão institucional, o reforço na autonomia das entidades descentralizadas em alguma medida reproduzia o movimento anterior havido na Era Vargas36_{. Vale o registro de que, embora ambos os movimentos}

reformistas tenham determinado uma expansão do Estado pela descentralização, a primeira iniciativa envolveu a criação de entidades em vários setores com independência entre si, enquanto que na década de 60 o crescimento ocorre com a consolidação de grandes empresas em holdings e a proliferação de subsidiárias atuando em diferentes setores (OLIVEIRA, 2007, p. 270).

Assim como no primeiro movimento reformista, a estratégia aprofundou ainda mais o fosso entre a Administração Direta – que, do ponto de vista teórico, deve abrigar o núcleo essencial de funções de Estado – e as entidades da indireta, objeto de nítida preferência pelas facilidades no recrutamento e remuneração, oferecidas, à época. O resultado foi o empobrecimento do núcleo central da Administração, que não se viu contemplado com medidas inovadoras, ou aptas a oxigenar uma estrutura arcaica e em evidente declínio.

Finalmente, no tocante à ordenação de pessoal, o conjunto de medidas ali contidas persistiu fortemente influenciado pelo clássico padrão weberiano, com vastas referências aos temas de profissionalização e prestígio ao tecnicismo, sem qualquer indicação da abertura ao humanismo, que já se tinha claramente identificada a partir dos estudos administrativos precursores de

35 _{Esse vácuo teórico se fará sentir quando do movimento reformista subsequente, de}

inspiração gerencialista, que dá um salto do racionalismo burocrático hierarquizado – onde o agir estatal é altamente parametrizado – para uma atuação revestida de um elevado grau de autonomia em favor dos agentes públicos. Esses, subitamente se vêem chamados a exercer uma independência de escolha nos caminhos de concretização das ações públicas que jamais lhes fora reconhecida, e sem um acervo de reflexão e experiências que o pudesse municiar.

36 _{É de LUSTOSA DA COSTA (1999, p. 3) o registro de que os eixos da supressão do}

patrimonialismo pela estabelecimento de normas universais uniformes e da autonomização acompanhada de maior flexibilidade às unidades executoras das atividades, coexistem nas iniciativas de reforma administrativa brasileira, numa relação de aparente contradição. A experiência do Decreto-Lei 200/67 não se revelará particularmente diferente, buscando esse mesmo equilíbrio pelo tratamento sistêmtico das atividades, com a intensificação da autonomia às entidades da indireta.

Barnard (DENHARDT, 2008, p. 90-94) e Mayo (FRY e RAADSCHELDERS, 2008, p. 141-172)37_.

Inobstante a coerência interna da proposta estruturante contida no Decreto-Lei 200/67, sua implementação no mundo da vida culminou por não se verificar na extensão a que ele mesmo se propôs – notadamente no que toca àquelas iniciativas relacionadas à descentralização (CASTOR e AGE, 1998, p. 6) e à flexibilização da estrutura. Embora o período expresse a mais significativa proliferação de entidades no âmbito da administração indireta, esse processo se deu de forma desordenada, e sobretudo, desacompanhado das práticas que permitissem o adequado desenvolvimento das relações de articulação e coordenação que pudessem contribuir para ganhos de performance. Também no campo do controle, os mecanismos não se revelaram aptos a monitorar as atividades desenvolvidas na administração descentralizada – o resultado foi o crescimento desmedido do Estado e de seus níveis de endividamento, contribuindo para o cenário de crise fiscal que mais adiante determinaria novo movimento reformista (REZENDE, 2004, p. 56- 57 e 60-62).

A opção pela outorga de autonomia a distintas estruturas de poder exige inversão da lógica da centralização do poder, já percebida desde o primeiro momento reformista. Esse convívio antagônico, a rigor, parece presente como séria cláusula de bloqueio até hoje, mesmo às iniciativas propostas pelo terceiro momento reformista, de que se cogitará na seqüência38_.

37 _{O único preceito mais inovador, no campo da disciplina do pessoal no Decreto-Lei 200/67,}

está no art. 94, VIII, que consagra como princípio posto às normas reguladoras dos servidores públicos, a “concessão de maior autonomia aos dirigentes e chefes na administração de

pessoal, visando a fortalecer a autoridade do comando, em seus diferentes graus, e a dar-lhes

efetiva responsabilidade pela supervisão e rendimento dos serviços sob sua jurisdição”. Ainda

aqui, todavia, o parâmetros se apresenta como um indicativo ao futuro (e não acontecido) processo de revisão da legislação em matéria de pessoal – portanto, sem aptidão de geração de efeitos mais imediatos..

38 _{Já no contexto da reforma implementada pela Emenda Constitucional nº 19/98, agências}

executivas, contrato de gestão como instrumento de ampliação da autonomia interno às entidades da Administração Direta e mesmo da Indireta, foram propostas que encontraram pouquíssimo eco em todos os níveis de governo. Mais recentemente, as fundações estatais de direito privado – restauradas como possibilidade jurídica a partir igualmente da Emenda 19/98 – tem encontrado feroz resistência junto ao STF, e com elas, as propostas de ampliação de autonomia que lhe seriam próprias, traduzidas no contrato de gestão.