A negociação é o método utilizado pelos Estados para resolverem os seus problemas e formular normas comuns na política internacional135. É tipicamente conceptualizada como um processo entre actores, que desfrutam do mesmo estatuto, mas que diferem em termos de capacidades de poder, preferências, informação, ideias e alternativas para a negociação de acordos (Tallberg, 2010, pp. 241-242).
Vulgarmente conhecida na literatura da especialidade por brokerage consiste em trazer as delegações para a mesa das negociações e facilitar a resolução dos problemas. Diz respeito a sondar os outros Estados-membros, criar um bom ambiente e entender mutuamente os problemas e receios dos outros, identificar a corrente principal nas discussões, fazer com que os
135 Ver sobre esta temática: (Young, 1972; Underall, 1994; Hopmann, 1996; Moravcsik, 1999b; Elgström and Smith, 2000; Hill, 2003; Arregui and Thomson, 2009).
temas sejam transparentes, descobrir direções para os compromissos e procurar acordos (Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 5).
Não é necessário que a Presidência tenha uma posição sobre o tema. Porém, é mais importante que seja absolutamente neutral. A mediação/negociação recebe na literatura muita enfâse e é vista para muitos como a função central da Presidência (Ludlow, 1993; Weyland, 1993; Galloway, 2001; Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 5).
O debate acerca das negociações internacionais contém no centro o tema da eficiência e da distribuição de resultados. Este fenómeno recebeu sistematicamente pouca atenção nas teorias das relações internacionais, embora tenha implicações importantes na compreensão da negociação multilateral, nomeadamente em relação ao poder da Presidência (Tallberg, 2010, p. 241).
A necessidade do seu papel está ligada a ganhos de eficiência. Isso também significa que a mediação é apenas necessária marginalmente, conforme a situação o exija, dado que as outras delegações têm outras opções disponíveis, e as partes são capazes de comunicar formal ou informalmente. Sendo então apenas meramente necessário presidir (Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 6).
De forma diferente das outras funções, a mediação tem um papel na negociação da UE que nunca foi ancorada nos textos formais dos Tratados, nem nas normas de procedimento. É o produto das práticas políticas em resposta às necessidades crescentes dos Estados na mediação (Tallberg, 2006, p. 57).
No desenho original da Comunidade Europeia, a Comissão tinha como função gerir a agenda e a responsabilidade da negociação de compromissos entre os Estados-membros no Conselho, porém devia ser separada dos especiais interesses dos governos dos Estados-membros e portanto capaz de funcionar como um mediador imparcial e credível. A mediação e a construção de consensos foram uma das fontes centrais de influência da Comissão, entre os anos 50 e 60 (Tallberg, 2006, p. 58).
Nas duas décadas seguintes vários desenvolvimentos concorreram contra a Comissão a favor da Presidência, pois os Estados-membros preferiram esta última como mediadora (Wallace, 1985b, p. 7; Sherrington, 1998, p. 4; Tallberg, 2006, p. 58). O caso da «cadeira vazia» afetou não apenas a posição de gestão da agenda da Comissão, mas também o seu papel de mediadora, dado ter sido excluída do processo negocial. O «compromisso» do Luxemburgo,
criou uma dupla mudança: prolongamento do uso da unanimidade enquanto regra de decisão e reduziu a credibilidade da Comissão enquanto mediadora (Tallberg, 2006, p. 58).
Esta função cresceu de importância no sistema político da UE. A Presidência viu o seu papel reforçado nesta área devido ao incremento do número de Estados e ao aumento gradual da votação por maioria qualificada, o que obrigou a maiores esforços de mediação. A Presidência passou também a ser vista como o ator mais apropriado e natural para construir compromissos, dado ser considerada mais imparcial, até mais do que a sua potencial competidora como mediadora, a Comissão. Estas necessidades conduziram a um fortalecimento gradual da Presidência rotativa do Conselho (Elgström, 2003b, pp. 6-7; Blavoukos, Bourantonis, Pagoulatos, 2007, p. 237).
A negociação é uma das funções geralmente aceites por todas as partes e todos os atores, como uma das funções da Presidência, que cresceu em termos de importância no sistema política da União. Contribuíram para esta, o aumento do número de Estados-membros, o incremento gradual de votação por maioria qualificada e a necessidade de esforços de mediação (Elgström, 2003b, p. 6).
A mediação não é um papel exclusivo da Presidência, pois existem múltiplos responsáveis pela mediação nas negociações da UE. A Comissão e outras delegações também podem desempenhar este papel. Porém, como preside às reuniões de todos os níveis dos Grupos de Trabalho do Conselho, a Presidência está particularmente bem posicionada para exercer o papel de mediadora (Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 6).
A Presidência através da capacidade de mediadora criou compromissos de negociação entre os Estados-membros. Uma mudança de ênfase no que toca a quem tem o papel de mediação originalmente da Comissão, a qual tinha o papel principal de arquitetar compromissos para a Presidência; tendo este sido reforçado pelos desenvolvimentos políticos e institucionais (Hayes-Renshaw and Wallace, 1997, pp. 146-147; Tallberg, 2006, pp. 58-59).
Após o AUE, o incremento do papel da Presidência representou em parte uma resposta adaptativa do Conselho (Wallace,1985b, p. 7), sendo a implicação mais importante o reforço da capacidade da Presidência dirigir o processo de negociação. Já a partir de 1990, a Presidência era vista como mediadora preferida pelos Estados-membros nas reuniões dos Conselhos (Westlake, 1999, p. 38; Sherrington, 2000, p. 44; Tallberg, 2006, pp. 59-60).
É comum falar-se de compromisso da Presidência, a qual reflete os temas propostos originalemente pela Comissão e subsequentemente desenvolvidos pela Presidência como
negociadora preferida. Em parte, a necessidade desta assumir o papel de negociadora pode ser vista, como um produto do incremento da complexidade no ambiente do processo de decisão na UE; na expansão dos assuntos do Conselho e associado ao crescimento dos Conselhos ministeriais, Comités e Grupos de Trabalho; criaram pressão para a Presidência projetar potencialmente assuntos de conjunto (Tallberg, 2006, p. 59).
Mais atores não dificultam necessariamente a tomada de decisão, mas se ampliar o espectro de preferências, de seguida, o acordo torna-se mais difícil de alcançar. Porém, a expansão da agenda oferece novas oportunidades para um conjunto de acordos, envolvendo a concessão em múltiplos domínios (Tallberg, 2006, pp. 59-60).
A necessidade da Presidência ser capaz de coordenar diversos interesses nacionais, faz com que tenha de agir como negociadora para se ligar efetivamente com a Comissão e o Parlamento Europeu para prosseguir as suas prioridades (Kirchner, 1992, pp. 80-81). A Presidência tem uma posição previligiada de ligação entre as diferentes partes e/ou arenas da negociação no Conselho, oferecendo a única possibilidade para a canalização de informação e identificação de possíveis temas (Tallberg, 2006, p. 60).
Outro desenvolvimento importante com implicações na Presidência (função negociação) foram as reformas institucionais entre os anos de 1980 até 2000. A passagem gradual da regra da unanimidade para a maioria qualificada e o aumento proeminente do papel do Parlamento Europeu no processo legislativo, implicaram uma mudança no papel da mediação da Presidência, fruto da construção de maiorias qualificadas e da identificação de coligações (Tallberg, 2006, p. 60).
O TUE, estendeu os poderes do Parlamento Europeu para o uso do procedimento de cooperação e introduziu do procedimento de codecisão, que garante a este o mesmo estatuto que o Conselho na aprovação da legislação (Tallberg, 2006, p. 60).
O Tratado de Amesterdão e de Nice, expandiram as áreas de cooperação, trazendo importantes consequências para a Presidência, enquanto mediadora. A obrigação da Comissão tomar em conta as posições do Parlamento quando altera as suas propostas, reduz a capacidade de funcionar como uma força de intermediação no âmbito do Conselho (Tallberg, 2006, p. 61).
A combinação da competição dos interesses de política externa e o requerimento da unanimidade para a maioria dos acordos criaram uma forte necessidade de mediação e de construção de consensos quando foi criada a CPE, tendo sido à Presidência que se atribuiu a mediação/negociação («brokerage») (Schoutheete, 1988, p. 75; Tallberg, 2006, p. 61).
Na década de 1980, a Presidência, no âmbito da mediação teve um papel fundamental no processo de permanente conciliação. O alargamento da Comunidade Europeia trouxe interesses diversos na política externa, reduzindo «zonas» para estabelecimento de acordos, e a construção de posições comuns tornou-se mais difícil de alcançar (Schoutheete, 1988, p, 79; Bassompierre, 1988, pp. 62-63; Tallberg, 2006, pp. 61-62).
A causa do aumento da mediação é também fruto do desenvolvimento das ambições da política externa da União. O TUE, introduziu a cooperação sistemática e a posição comum em todos os temas centrais da política externa. O Tratado de Amesterdão introduziu mais discussões para a cooperação: ações comuns e estratégias comuns. O Tratado de Nice expandiu a cooperação a áreas da defesa, formulação de objectivos na gestão de crises e prevenção de conflitos. A política externa tornou-se mais ambiciosa, com efeito, a Presidência teve de criar mecanismos de consenso mais importantes (Tallberg, 2006, p. 62).
A causa para ou da mediação no momento em que foi fundado o Conselho Europeu era forte. Parte do racional da criação do Conselho Europeu é fruto da inabilidade do Conselho para criar acordos em assuntos em que é requerida a unanimidade e os interesses nacionais divergem (Tallberg, 2006, p. 62).
O Conselho Europeu tinha como função central proporcionar as trocas informais e as linhas orientadoras para as ações futuras. Anos depois mantiveram-se as funções importantes do Conselho Europeu e a cúpula da agenda individual, sendo apenas tratadas uma ou várias questões referidas no Conselho (Tallberg, 2006, p. 62).
É o órgão político superior da UE, com autoridade política e uma perspetiva horizontal, constituíndo o designado barganing na arena final das negociações dos novos tratados. O Presidência tem uma função formal na gestão da agenda traduzido numa responsabilidade especial na negociação dos acordos (Tallberg, 2006, p. 63).
A designada «volta das capitais» permite à Presidência juntar informação com as preferências dos Estados, abordadas nos encontros bilaterais, tendo esta modalidade sido alterada com o alargamento da UE (Tallberg, 2006, p. 63), dado o vasto conjunto de Estados que compõe a União.
A política externa é fruto de fortes interesses e ambições dos Estados-membros, que exige uma forte necessidade de negociação pela Presidência. A mediação assumiu um papel importante no Conselho Europeu para negociar em conjunto alguns assuntos, nomeadamente
concluir as CIG e resolver as questões controversas referidas no Conselho (Tallberg, 2006, p. 66).
4.1. Importância, recursos e constrangimentos da negociação/mediação
À Presidência do Conselho pede-se que seja um mediador neutro e responsável. Todavia, também lhe é exigido que tome iniciativas, que seja um líder no plano europeu, e que do ponto de vista interno defenda os interesses nacionais.
Esta função da Presidência nunca esteve prevista nos Tratados, mas sempre teve um papel importante. É também nesta função que possivelmente existe maior fosso entre as declarações dos responsáveis políticos quando assumem a Presidência e as ações desenvolvidas enquanto mediadores.
No início da função de mediação o seu papel era quase inexistente, dado que as Comunidades e a Presidência não possuíam nenhum poder político. Uma vez que os Estados- membros e a União ambicionavam ter mais unidade e um peso político externo maior, esta tarefa da Presidência foi incrementada.
Após 1965/6 até, devido ao incremento da agenda supranacional da Comissão, os Estados-membros procuram depender mais da Presidência, enquanto mediador preferido. A CPE e o Conselho Europeu decidiram excluir a Comissão da arquitetura institucional, passando a Presidência a ter um papel mais importante do que esta (Tallberg, 2006, p. 208).
Com efeito, a procura dos serviços de mediação da Presidência conduziu a dois desenvolvimentos: crescimento da complexidade do processo de tomada de decisão da UE, a qual criou mais dificuldades às partes em identificarem potenciais zonas de acordo; sucessivos alargamentos expandiram o número de partes envolvidas nas negociações, e o crescimento de áreas políticas criou pressão para a criação de áreas transversais (Tallberg, 2006, pp. 208-209).
As reformas institucionais, especialmente a introdução da votação por maioria qualificada criou a necessidade de construção de coligações, em parte, com efeitos na Presidência. Para facilitar a negociação, os governos da UE, equiparam a Presidência com instrumentos específicos de mediação. A prática dos encontros bilaterais, o «tour des capitales», os «confessionals», os Estados-membros passaram a facultar à Presidência informação privilegiada acerca das linhas de fundo nacionais (Tallberg, 2006, p. 209).
Como sustentou Elgström (2003c, p. 51), os mediadores são parciais e não-neutrais. Tradicionalmente os discursos das Presidências da UE são que esta deve ser um mediador
neutral e imparcial, o que se afigura como difícil, dado ser um mediador que é parte integrante do sistema e com interesse na negociação.
De acordo com Ludlow (1993, p. 249), a Presidência é ou deveria ser um mediador honesto («honest broker»), construindo acordos e coligações. Outros autores escolheram outros termos, como árbito neutral («neutral arbitrator») (Wallace, 1985b, p. 16) ou mediador neutral («neutral broker») (Schout, 1998, p. 3), para descreverem o papel da Presidência. Por sua vez, Kirchner e Tsagkari (1993, p. 20), destacaram os esforços da Presidência para procurar «objetivos de compromisso». Sendo a opção mais utilizada a de «honest broker», aquela que Elgström (2003c) usa, e que privilegiamos nesta tese.
Metcalfe (1998, pp. 420-422), concorda com a necessidade de a Presidência ser neutral, mas enfatiza a diferença entre imparcialidade e desinteresse136. Ambos contribuem para a Presidência ganhar legitimidade, todavia, o mais importante não é que seja neutral, mas que por detrás de uma proposta de solução por si promovida haja uma maioria clara, e que se alcancem resultados eficientes e favoráveis para as partes.
Portugal, aquando da preparação da primeira Presidência considerava que «é também no exercício desta tarefa que a contradição entre interesses nacionais e interesses comunitários pode revestir aspetos mais delicados, requerendo uma articulação rápida entre as frentes externas e interna (…). É geralmente reconhecido ser a Presidência o lugar menos confortável para defender interesses nacionais, sobretudo quando as partes se opõem, de forma reativa, ao sentido da corrente; é por esta razão que são muitas vezes os países de menor dimensão, os países com um governo mais forte e estável e, sobretudo, aqueles em que o projeto de integração europeia goza de um mais amplo consenso e não suscita graves divisões internas que se encontram em melhor situação para desempenharem o papel de mediador e para marcarem o período da sua presidência com sucessos assinaláveis»137/138 (MNE, 1988b, pp. 19-20).
Contudo, a Presidência não pode decidir livremente durante o termo do mandato (Hayes- Renshaw and Wallace, 2006, p. 148). A votação, por maioria, limita a necessidade de consenso
136 «”Impartiality” (implying even-handedness as regards all member states, listening patiently to the views of everyone) and “disinterest” (with respect to actions affecting the Presidency’s own interests)» (Metcalfe, 1998, p. 430).
137 Exemplos típicos: o Luxemburgo, por exemplo, mas não só, na negociação do AUE; a Bélgica, apesar – e em parte por causa – da sua fragilidade interna, durante as negociações de adesão; a Itália em 65, ao enfrentar a «crise da cadeira vazia», e em 1985, por ocasião da finalização das negociações de adesão e do arranque do AUE (MNE, 1988b, p. 20).
138 «Aproveitando o exemplo da mesma presidência alemã para ilustrar a dificuldade de se defender uma posição nacional durante o desempenho da presidência, atente-se ao problema da fixação da data das próximas eleições para o Parlamento Europeu, perante o qual prevaleceu o “interesse comunitário” (a data foi aprovada, numa decisão por unanimidade em que a delegação alemã, isolada, acabou por ceder)» (MNE, 1988b, p. 20).
no Conselho, diminuindo em alguns casos o impacto do poder da proposta. Por outro lado, o processo legislativo depende também, da posição da Comissão e do Parlamento Europeu, que também tem de ser tido em conta (Tallberg, 2006, pp. 117-119; Warntjen, 2008, p. 317).
Segundo Kirchner (1992, p. 110) e Bunse (2009), os pequenos Estados são os mediadores ideais, particularmente em situações onde dois ou mais Estados estão em desacordo. Elsgtröm (2003c, p. 49) também refere que os pequenos Estados são vistos como mais neutros, e têm um comportamento mais uniforme, dado que os grandes Estados têm interesses em muitas áreas políticas, tornando difícil a sua neutralidade. Por outro lado, de acordo Weiler (1999, p. 26), estes ocupam uma posição previligada para serem «bons» mediadores.
Países como a Alemanha e o Reino Unido139 quando tiveram a Presidência prosseguiram sistematicamente os seus interesses, à custa dos pequenos Estados e do progresso da integração europeia. Por outro lado, os grandes Estados, provavelmente por causa do seu peso político e económico, têm mais capacidade de forçar compromissos do que os pequenos Estados (Kirchner, 1992, p. 110).
O impacto da Presidência é amplamente reconhecido, no entanto, não há acordo se influencia ou não a legislação da UE com sucesso140. A literatura destaca o poder da Comissão e do Parlamento Europeu que afetam o poder da Presidência no âmbito do processo legislativo (Warntjen, 2008, p. 318).
O que é necessário é um bom mediador, investindo na criação de um bom ambiente, ativamente empenhado na formulação de propostas de compromisso, e que tente ser o mais justo possível. Numa situação ideal o mediador não devia participar nas negociações, mas como a Presidência está atribuída aos Estados-membros de forma rotativa, esta situação não acontece (Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 26). Sendo assim, o sucesso da mediação deve assentar no ambiente de confiança que se cria com as partes (Elgström, 2003c, p. 42).
Tradicionalmente o mediador deve ser um ator externo, «neutral outsider» (Hopmann, 1996, p. 223; Wehr and Lederach, 1996). Nessa medida, a neutralidade e a imparcialidade são vistas como elementos constituintes do sucesso da mediação (Young, 1967, p. 309; Carnevale and Arad, 1996, pp. 40-41. Apud., Elgström, 2003c, p. 41).
O mediador preferencialmente não deve ter vínculos com qualquer uma das partes, e não deve ter alguma participação na produção nos resultados. Idealmente não está ligado a nenhuma
139 Ver casos de estudo sobre estas Presidências, além dos referidos em notas de rodapé anteriores: (Whitman, 2006; Maurer, 2008).
das partes ou contendor, nem pode estar inclinado para um dos lados, não tem nenhum investimento em qualquer resultado a alcançar e não espera nenhuma recompensa especial (Wehr and Lederach, 1996, p. 57). São estas características que fazem aumentar a credibilidade do mediador, tornando-o aceitável para todas partes, mas também aumentando as suas possibilidades de obter informações a partir de outros atores e a legitimidade das suas propostas (Stenelo, 1972, pp. 33-35; Carnevale and Arad, 1996, p. 441. Apud. Elgström, 2003c, p. 41).
Porém, no caso da UE, a neutralidade é impossível e a utilidade da imparcialidade é contingencial, em determinadas circunstâncias e para alguns atores, podendo esta ser eficiente nuns casos, mas não noutros contextos (Elgström, 2003c, p. 42).
A neutralidade não é realista e a parcialidade é em algumas circunstâncias aceitável e recomendável. Uma vez que a Presidência é um dos atores envolvidos nas negociações, e como em geral o país que assume a Presidência, não abandona as suas posições políticas nos vários assuntos, seja nas questões de política externa ou interna. Dessa forma, é impossível existir uma relação imparcial. O grau de neutralidade e imparcialidade varia de acordo com a situação concreta (Elgström, 2003c, pp. 44-48).
O comportamento da Presidência está muito ligado ao poder e mais especificamente às identidades dos Estados-membros, por exemplo para a Suécia e Portugal, ser neutral e desempenhar um papel ativo de mediador são elementos naturais da sua identidade. Já para a França141 é natural guiar o seu comportamento tendo por base a noção de «grandeur et gloire», e a Alemanha tem naturalmente aspirações em desempenhar um papel de liderança na Europa (Elgström, 2003c, p. 51).
A gestão da agenda oferece oportunidades à Presidência, mas, a principal função no âmbito da cooperação europeia é a negociação (Tallberg, 2006, p. 112), que deve ser desenvolvida de acordo com a norma da neutralidade, apesar de ser difícil ligar a mediação e a neutralidade (Elgström, 2003c, p. 42).
Contudo, a Presidência não é apenas neutral e imparcial, mas desempenha também a tarefa de facilitadora, administradora e organiza uma série de reuniões/encontros, em Bruxelas e no seu país (O’Nuallain, 1985; Hayes-Renshaw anda Wallace, 1997; Sherrington, 2000).
A Presidência influencia os resultados, na medida em que o Estado estrutura as prioridades e as negociações de forma a encorajar convergências, criar zonas de acordos e compromissos viáveis. A mediação no âmbito da negociação ajuda a explicar o fenómeno do
141 Ver casos de estudo sobre estas Presidências, referidos em notas de rodapé anteriores e: (Dehousse and Menon, 2009).
processo de negociação, na medida em que as Presidências são tentadas a usar o poder fornecido pelo acesso previligado à informação e aos procedimentos para fins particulares. Nesse sentido, as Presidências procuram promover um acordo mais próximo das suas próprias preferências (Tallberg, 2006, p. 112; Tallberg, 2010, p. 244).
A literatura afirma que a responsabilidade como corretor/mediador acarreta consequências adversas para a capacidade do país que tem a Presidência garantir os interesses nacionais. A lógica deste argumento gira em torno da norma do «honest broker»142, que é tida para restringir as Presidências, determinando a mediação imparcial e os esforços para evitar favorecer interesses nacionais143 (Tallberg, 2006, p. 112). Este papel no âmbito do Conselho, bem como da Comissão e do Parlamento Europeu, tornou-se mais importante em comparação com a situação inicial, o qual era caraterizado por objetivos relativamente claros (Schout, 1998, p. 3).
É legítimo que outros Estados-membros defendam os interesses nacionais nas negociações da UE. A Presidência deve abster-se de tal comportamento durante os 6 meses, pois, de acordo com a norma da neutralidade, os interesses do país que assume a Presidência devem ser sacrificados (Tallberg, 2006, p. 113). Porém, por vezes, na linha da abordagem sociológica, esta é uma «frustração» dos policy makers e dos funcionários com a Presidência, dado estarem baseados na expetativa que esta poderá ser bem organizada e neutral ao mesmo tempo (Schout and Vanhoonacker, 2003a, p. 29).