Na década de 1990, políticas de liberalização, desregulamentação e privatização impulsionaram um processo de reestruturação produtiva nos diversos setores da economia, inclusive no sistema financeiro (JINKINGS, 2001). Tal movimento, destinado a adaptar o sistema financeiro brasileiro à dinâmica dos mercados mundiais de capitais, liberalizados e desregulamentados – isto é, mais eficientes segundo a visão neoliberal – resultou no aumento significativo da concentração, da centralização e da internacionalização capital privado no setor bancário e na desmontagem do sistema financeiro estatal (MINELLA, 1998, 2001; FREITAS; PRATES, 1998).
De modo semelhante aos processos de reestruturação nos sistemas bancários nacionais de países capitalistas centrais, ao longo da década de 1980, os bancos comerciais no Brasil expandem suas atividades de negócios e venda de produtos financeiros,
segmentam sua clientela e adotam um conjunto de medidas destinadas à redução de custos administrativos e ao aumento da produtividade do trabalho (RODRIGUES, 1999). Simultaneamente, um intenso movimento de mudança no perfil operacional e nas estratégias mercadológicas dos bancos visou enfrentar o ambiente de forte pressão concorrencial no setor (JINKINGS, 2001).
No Brasil o projeto neoliberal inicia-se no início da década de 1990. De acordo com Filgueiras (2000):
Com o Governo Collor e seu plano econômico, assistiu-se a uma ruptura econômico-política que marcou definitivamente a trajetória do desenvolvimento do Brasil na década de 1990. Pela primeira vez, para além de uma política de estabilização, surgiu a proposta de um projeto de longo prazo, que articulava o combate à inflação com a implementação de reformas estruturais na economia, no Estado e na relação do país com o resto do mundo, com características nitidamente liberais. No entanto, esse projeto, conduzido politicamente de maneira bastante inábil, acabou por se inviabilizar naquele momento. (FILGUEIRAS, 2000, p. 84).
O aumento de liquidações, fusões/incorporações e privatização das instituições bancárias estatais ocorre mais intensamente na segunda metade da década de 1990, no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), conforme destaca Jinkings (2001).
O Plano Real, que entrou em vigor em primeiro de julho de 1994, teve impacto imediato sobre os bancos públicos. A queda da inflação implicou na perda dos expressivos ganhos inflacionários e a valorização do real frente ao dólar gerou perdas adicionais – dada a estrutura de ativos e passivos dos bancos nesta moeda. O novo cenário de baixa inflação e o aumento do nível de inadimplência levou o sistema financeiro à crise, tornando clara a situação de insolvência de diversos bancos, tanto privados quanto públicos (ANDRADE; DEOS, 2007).
De acordo com Carvalho e Tepassê (2010, p. 56), os bancos públicos comerciais federais chegaram ao final dos anos da inflação elevada com uma pesada carga de problemas acumulados. Na visão dos autores, além da utilização intensa dos bancos e do setor público em geral, para absorver os choques gerados pela crise da dívida externa, “a administração dos bancos sofreu com uma série de desmandos gerenciais que se estenderam ao início da década de 1990”.
O processo de saneamento e reestruturação patrimonial32 dos bancos públicos foi acompanhado pelo estabelecimento de inovações institucionais relevantes, destinadas a separar a gestão dos fundos públicos e a administração dos bancos, de modo a permitir um melhor gerenciamento de seus custos e de seus programas (CARVALHO; TEPASSÊ, 2010).
Entretanto, principalmente nos primeiros anos do Plano Real, Carvalho e Tepassê (2010) enfatizam que os bancos federais tiveram papel de destaque na absorção dos custos da estabilização da moeda – o BB na crise do setor agrícola – e na atuação em apoio ao Banco Central no enfrentamento das ameaças de crise bancária em 1995 – caso da CEF, no apoio ao setor bancário privado ameaçado pela debilidade do Banco Nacional. Este último caso resultou na criação do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).33
O programa de reestruturação dos bancos públicos, sob o Plano Real, comportou dois programas distintos, um para os estaduais e outros para os federais.34
Na esfera federal, “a centralização de comando foi menos traumática” no processo de reestruturação dos bancos, segundo Vidotto (2005, p. 75). De acordo com o autor, a chegada de FHC à Presidência da República foi seguida de uma disputa com sua base de apoio para nomear os dirigentes desses bancos. Assim, vencido o obstáculo, a autoridade econômica passou a comandá-los diretamente dos respectivos conselhos de administração,
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No ano de 1995, o BB teve um expressivo prejuízo (R$ 4,88 bilhões). O prejuízo atribuído aos resultados negativos da intermediação financeira, isto é, ao alto grau de inadimplência e receitas da ordem de apenas R$ 264,9 milhões. Nesse contexto, iniciaram-se as medidas saneadoras dentro do banco (Programa de Ajustes), visando à redução de despesas e ampliação de receitas. No ano de 1996, os prejuízos foram ainda maiores (R$ 8,22 bilhões), resultantes, basicamente, do desempenho pequeno da intermediação financeira (R$ 2,79 bilhões). Desta forma, o BB buscou aumentar receitas com a cobrança por serviços prestados, a ampliação do leque de produtos oferecidos e a exploração do potencial da rede de vendas. Além disso, ouve pressão para a redução de custos, principalmente com a redução dos quadros de funcionários do Banco (ANDRADE; DEOS, 2007).
33 O PROER visava sanar as finanças dos bancos privados, após a estabilização promovida pelo Plano Real, incentivando a fusão, incorporação e transferência de controle acionário desses bancos – e até mesmo liquidando alguns bancos privados – visando eliminar o risco sistêmico do Sistema Financeiro Nacional (VIDOTTO, 2002).
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A reestruturação dos bancos estaduais inicia-se em 1994, quando o Banco Central colocou o maior banco estadual de São Paulo, o Banespa, sob intervenção. No ano seguinte, foi lançado o Programa de Apoio à Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados (PARAFE), que estabeleceu condicionalidades e metas de equilíbrio, em contrapartida às linhas de ajuda financeira para os Estados e respectivos bancos. Entretanto, o passo definitivo viria em 1996, com o Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), cujo principal objetivo era a privatização, extinção ou transformação dos bancos estaduais em agências de desenvolvimento (não bancárias), prevendo aporte de recursos para o Estado refinanciar suas dívidas com seu banco. Em conjunto, esses dois programas significaram um resgate financeiro dos Estados, alcançando a captação de R$ 103,3 bilhões com as privatizações. Além disso, a participação declinante dos bancos estaduais no sistema financeiro atestou o êxito dos programas na esfera bancária (VIDOTTO, 2005).
presidida por seus representantes. A partir desse ponto, o conteúdo e a base doutrinária sobre a qual se assentaram as reformas desses bancos diferenciaram-se dos estaduais.
Do ponto de vista da reorientação do papel dos bancos públicos comerciais federais, algumas medidas tomadas pelo governo federal de 1993 a 1995 foram cruciais (JUNG, 2004, p. 119-120):
a) A criação do Comitê de Coordenação Gerencial das Instituições Financeiras Públicas (COMIF), em 1993, no âmbito do Ministério da Fazenda, medida que expressaria a percepção, por parte do governo, da necessidade de coordenação e centralização das políticas das Instituições Financeiras Públicas Federais (IFPFs);
b) O Plano de Curto Prazo, de 1994, que enfatizava a importância do sistema financeiro público e a necessidade de seu enquadramento para disciplinar os gastos governamentais;
c) O Plano de Ação Imediata (PAI), de 1995, o qual, no que diz respeito aos bancos públicos, explicitava a necessidade de saneá-los e definir mais claramente seu papel; d) A Nota Técnica 020/1995, do Ministério da Fazenda.
Em particular, a Nota Técnica 020, de 1995, foi um documento de grande importância para o destino dos bancos federais, pois estabeleceu a política do governo para essas instituições, ainda que, a implementação dessas diretrizes não tenha sido completa ou linear (VIDOTTO, 2002; JUNG, 2004). Seu objetivo foi o de estabelecer as missões, estratégias, objetivos, parâmetros de ajustamento e linhas de ação dessas instituições:
As agências financeiras do governo federal, no contexto atual e no horizonte previsível, justificam-se como instrumentos para a execução de sua política creditícia e como agentes do Tesouro Nacional, complementarmente ao sistema financeiro, por segurança estratégica (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 1995 apud VIDOTTO, 2002, p. 215).
As IFPFs não foram privatizadas, diferentemente dos bancos estaduais. Ao invés, no plano do discurso tiveram sua importância reafirmada. Contudo, também houve um encaminhamento dos bancos federais crescentemente para a lógica típica de um banco privado, com prejuízo de sua ação pública (ANDRADE; DEOS, 2007). Para os autores, apesar de sua manutenção como propriedade do Estado, o espaço efetivo para a ação das políticas
públicas diminui, ganhando mais importância, de outro lado, a eficiência microeconômica da empresa e sua capacidade de gerar retornos aos acionistas.35 Corroborando com essa tese:
Importa também identificar a mudança de conteúdo havida nesses dois subsistemas [de crédito oficial: o de crédito rural, do qual ao redor de dois terços são historicamente respondidos pelo BB, e o de financiamento habitacional, sob predomínio da CEF]. As novas condições impõem uma redução no seu alcance como instrumento de política econômica em dois sentidos. Um, sua diminuição como instrumento de socialização de prejuízos sob a forma de “hospital” de empresas ou setores cuja reconversão não apresenta horizonte econômico sustentável. A indústria e a agricultura fornecem diversos exemplos onde os bancos públicos abandonaram empresas ou todo um setor, assim como outros onde o retorno da cobertura se deu após um processo de seleção “selvagem”. Equivale dizer, esses instrumentos tornaram-se de fato, em determinadas linhas de operação, mais seletivos e descomprometidos com a estrutura produtiva pregressa. Por outro lado, têm sido estruturadas novas linhas e programas que caminham na contramão daquele movimento (VIDOTTO, 2002, p. 254).
Um exemplo, dessas novas linhas e programas aos quais se refere este autor, nasce do redirecionamento das políticas e práticas de concessão de crédito – como o caso do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em 1995, “cuja relevância decorre tanto dos valores envolvidos como de seu sentido de fomento dirigido aos produtores rurais de baixa renda” (VIDOTTO, 2002, p. 281).
Assim, para Vidotto (2002), a despeito das grandes modificações no sistema bancário público comercial federal na década de 1990, o BB ainda continuou como principal agente da política de crédito rural e a CEF como gestora do crédito imobiliário, ambos proporcionando ao setor condições diferenciadas para a acumulação. Além disso, o BASA e o BNB direcionaram seu foco de atuação em políticas regionalizadas, atuando de forma comercial. Esses bancos também buscaram se capitalizar abrindo uma parte de seu capital (VIDOTTO, 2005).
A novidade substantiva quanto aos bancos federais nos anos noventa é que, contrariando à primeira vista o sentido do programa de privatização dos demais setores, eles tiveram sua missão institucional reafirmada. Por trás disso, surgiram novas fontes de
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O enquadramento subsequente dos bancos nas regras de Basiléia I, em 1994, e a perspectiva de seu futuro enquadramento nas normas de Basiléia II (previsto, à época, para vigorar a partir de 2011), sob o pretexto de fortalecer a instituição e o sistema financeiro nacional, configuram marcos nessa mesma trajetória, que se iniciou mais claramente em 1995 (ANDRADE; DEOS, 2007).
recursos e foram capitalizados, mesmo no contexto de agravamento do quadro fiscal brasileiro, isto é, eles passaram por uma revitalização patrimonial e financeira.