A administração pública patrimonialista teve origem no Estado absolutista como resposta ao poder feudal até então dominante. Neste modelo não havia distinção entre o patrimônio público e o privado, tendo em vista que os bens do monarca confundiam-se com os do Estado. O nepotismo e o empreguismo, e às vezes até a corrupção, eram tão intensos que se caracterizavam como a norma (BRESSER- PEREIRA, 2006). O aparelho estatal atuava como extensão do poder do monarca, os servidores públicos possuíam status de nobreza real e os cargos funcionavam como recompensas, gerando o nepotismo e corrupção (MATIAS-PEREIRA, 2009).
15 O conceito de patrimonialismo surge na sociologia weberiana, apoiado na ideia da dominação tradicional. Weber (1994) ao descrever as formas de dominação legítima, trabalha com três categorias: a carismática, a racional-legal e a tradicional.
A dominação carismática decorre da devoção afetiva dos súditos à pessoa do senhor e aos seus dotes, tais como o carisma, o heroísmo, o poder intelectual e a oratória, os quais provocam uma força de devoção pessoal. Seus tipos mais puros são a dominação do profeta, do herói guerreiro e do grande demagogo. Neste tipo de dominação, a associação dominante é de caráter comunitário, sendo o líder o mandatário e o apóstolo, aquele que obedece (WEBER, 1994).
O quadro administrativo é escolhido segundo o carisma e a vocação pessoal, sendo excluídos os critérios ligados à qualificação pessoal, à posição ou dependência pessoal, seja de caráter doméstico ou não.
Já a dominação racional-legal decorre de um estatuto jurídico, sendo a dominação burocrática seu tipo mais puro. Assim, qualquer direito pode ser criado e modificado mediante um estatuto formalmente sancionado. O quadro administrativo é composto por funcionários nomeados pelo senhor, através do mérito, e os subordinados são membros da associação (WEBER, 1994).
Por fim, a dominação tradicional se caracteriza pela prevalência de um sistema de autoridade que se fundamenta na tradição. Desta forma, a vontade do senhor seria norteada pela tradição, sendo, portando, eterna. Tal fato garantiria a ele a liberalidade para distribuir o poder entre seus parentes, amigos ou fiéis. É, portanto, a origem do nepotismo e do apadrinhamento.
Para Weber (1994), a dominação tradicional decorre da crença na santidade das ordenações e dos poderes senhoriais existentes, sendo a dominação patriarcal seu tipo mais puro. Aqueles que ordenam são os senhores e os que obedecem são os súditos, enquanto que o quadro administrativo é formado por servidores (WEBER, 1994).
No quadro administrativo, o funcionamento é semelhante, tendo em vista que ele é formado por dependentes pessoais do senhor, por parentes, amigos pessoais, ou pessoas que lhe estejam ligadas por um vínculo de fidelidade, inexistindo, portanto, o conceito burocrático de competência como esfera de jurisdição objetivamente delimitada (WEBER, 1994).
16 Figura 1 - Formas de dominação legítima
Fonte: elaborado pelo autor com base em Weber (1994)
Para Lustosa da Costa (2010), o conceito de patrimonialismo se sustenta na dominação tradicional, podendo ser tanto sinônimo desta, quanto um tipo específico, ao lado do feudalismo. Sob este segundo ponto de vista, a dominação tradicional poderia ser do tipo patrimonial ou feudal. Já o patrimonialismo teria duas categorias distintas: a patriarcal, também conhecida como sultanista e a estamental. As duas espécies colocam em primeiro plano o tipo de relação que se estabelece entre o senhor e seus servidores, determinando duas formas de administração.
Em suma, a dominação tradicional pode ser do tipo feudal ou patrimonial, sendo que o patrimonialismo comporta duas espécies que são o patrimonialismo patriarcal (sultanista) e o patrimonialimo estamental.
Fonte: elaborado pelo autor com base em Lustosa da Costa (2010) Formas de dominação
legítima
Carismática Racional-legal Tradicional
Autoridade se fundamenta no carisma Autoridade se fundamenta no estatuto Autoridade se fundamenta na tradição
Quadro de servidores nomeados pelo carisma e vocação pessoal
Quadro de servidores nomeados pelo mérito
Quadro de servidores nomeados por vínculo de fidelidade
Dominação Tradicional
Patrimonialismo Feudalismo
Patriarcal (sultanista) Estamental Figura 1 - Formas de dominação legítima
17 Na estrutura patriarcal, os servidores mantêm uma relação de dependência pessoal com o senhor, não tendo direitos sobre os cargos nem honra estamental. Nesse tipo de dependência, predomina o arbítrio, contra o qual não há nenhuma garantia ou proteção (LUSTOSA DA COSTA, 2010). Weber classifica esta forma de despotismo como sultanismo.
Por sua vez, a estrutura estamental caracteriza-se pela relativa independência dos servidores com relação ao senhor. Eles são investidos em seus cargos por privilégio ou concessão, conquistando um direito em virtude de um negócio jurídico, não podendo deles ser despojados. A administração é exercida por conta própria, dentro de uma determinada jurisdição ou competência (LUSTOSA DA COSTA, 2010).
Sob a ótica de categoria principal, equivalente à dominação tradicional, ou como categoria secundária, correspondente a uma forma particular de tradicionalismo, o patrimonialismo weberiano compreende uma ampla série de variações que têm em comum a propriedade da terra como fonte de poder, a tradição como fonte de legitimidade e o quadro administrativo de servidores como agentes de dominação. Já o conceito de estrutura estamental é menos flexível. Caso particular de patrimonialismo ou configuração do feudalismo, o estamento tem esse quadro como um conjunto de pessoas independentes, investidas em seus cargos por privilégio ou concessão do senhor ou em virtude de contrato de compra, penhora ou arrendamento que lhes confere direito e estabilidade (LUSTOSA DA COSTA, 2010).
Assim, a designação do servidor, ditada por escolha pessoal, seja por vocação pessoal, seja por afeição, é própria do patrimonialismo patriarcal, ou sultanato (CAMPANTE, 2003).
Campante (2003) enumera como características do patrimonialismo weberiano os fundamentos personalistas do poder, a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo.
No Brasil, o modelo patrimonial é herança da colonização portuguesa, possuindo raízes no período colonial e vestígios que se prolongam até os dias atuais. Faoro (2001) afirma que o Estado patrimonialista português determinou os efeitos econômicos que se prolongam no Brasil contemporâneo, os quais respondem a alguns
18 problemas que persistem em barrar o nosso desenvolvimento e constranger nossa sociedade.
Desde o período imperial já se observava a livre nomeação de pessoas para ocuparem os mais diversos cargos públicos, tendo em vista que os imperadores sentiam- se autorizados a nomear e demitir livremente seus ministros (FAORO, 2001).
O processo de nepotismo no Poder Legislativo e Judiciário é apontado por Lustosa da Costa (2010) como sendo uma das manifestações do patrimonialismo na administração pública brasileira.
Além da realidade observável é importante destacar as representações sociais que se formam a partir da herança patrimonial herdada da colonização portuguesa. O Estado, através de análises históricas e do noticiário, passa a ser visto pela sociedade como propriedade de um grupo que tenta a todo custo manter privilégios e vantagens pessoais, contrários aos interessas coletivos (FAORO, 2001).
Esta inversão de valores reflete na administração pública, a qual se torna ineficiente e onerosa. Os agentes públicos são gananciosos e inescrupulosos. Muitas vezes, os donos do poder são personificados nos servidores públicos, os quais são vistos como marajás (FAORO, 2001).
Lustosa da Costa (2010) suscita dois questionamentos importantes sobre o patrimonialismo, os quais possuem conseqüências em termos de políticas de reforma do Estado: estaria o patrimonialismo superado devendo a reforma se concentrar em corrigir as disfunções da administração burocrática ou o patrimonialismo é superável, demandando do processo de reforma a burocratização do Estado, punindo os comportamentos desviantes, tais como o nepotismo, favoristimo, clientelismo e corrupção?
É importante destacar que, além do patrimonialismo, Lustosa da Costa (2010) inclui o mandonismo, também chamado de coronelismo, o personalismo e o formalismo como sendo disfunções do Estado brasileiro. O primeiro é um sistema hierárquico de alianças que delega aos coronéis a distribuição de benefícios e malefícios em troca da manipulação da vontade popular, o chamado voto de cabresto5.
5 Voto de cabresto é a expressão que designa o conjunto de votos controlados por pequenos chefes locais,
os quais são dados aos candidatos aos cargos de vereador, prefeito e deputado, em troca de favores pessoais ou coletivos (LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 43).
19 Dentro desta lógica de distribuição de benefícios está a nomeação de servidores públicos, sem concurso, para ocupar cargos públicos estaduais localizados nos municípios. Os chefes locais, tendo em vista o apoio dado aos candidatos oficiais nas eleições estaduais e federais, recebem carta branca para nomear e exonerar estes servidores (LEAL, 1997).
Para Lustosa da Costa (2010), os coronéis não fazem parte do estamento político-burocrático que domina o Estado brasileiro, sendo um poder auxiliar, subordinado à distância pelos líderes políticos estaduais e federais.
Já o personalismo é uma forma particular de se caracterizar a hierarquia social baseada na distinção entre indivíduos e pessoas. A pessoalidade e os rituais que a atualizam podem ser tomados como aspectos da cultura brasileira que se projetam sobre a administração pública e se contrapõem aos princípios da universalidade, isonomia e equanimidade que devem presidir as relações entre administração pública e os cidadãos.
Por fim, o formalismo corresponde ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que nos é dada pela Constituição, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatísticas, e os fatos e práticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a discrepância entre o formal e o efetivo, mais formalístico o sistema (RIGGS, 1964).
O formalismo no Brasil denota uma ambiguidade que o torna essencial. Conforme acentua Guerreiro Ramos (1983), o sujeito de um comportamento formalístico tem de proclamar, de palavra, a validade da norma, e negá-la, na prática.
Essa ambiguidade é tanto mais notória quando se examina, por exemplo, o caso dos concursos públicos. Apesar de as pessoas acreditarem que o diploma e a experiência pessoal são fatores preponderantes para se obter uma boa classificação, ao mesmo tempo não deixam de acreditar que os meios ilegais são mais eficientes que os seus títulos para obter o que pretendem (LUSTOSA DA COSTA, 2010). Seria a consagração do apadrinhamento.
20 Fonte: elaborado pelo autor com base em Lustosa da Costa (2010)
Assim, os esforços de reforma realizados até 1980 sempre se orientaram na direção da burocratização do Estado, tentando impor o princípio da impessoalidade e afastar dos negócios públicos quaisquer influências estranhas ao seu universo.
Contudo, apesar da Constituição Federal de 1988 exigir a realização de concursos públicos para ingresso nas carreiras públicas, como forma de privilegiar a meritocracia, percebe-se que no caso do Poder Judiciário da União, a existência de 63.255 cargos em comissão e funções de confiança, revela que as raízes patrimonialistas continuam presentes nessa esfera de poder.
Analisadas as principais características do patrimonialismo, juntamente com as outras disfunções do Estado brasileiro, o próximo tópico retratará o modelo administrativo que surgiu para combater as citadas disfunções: a burocracia.