ÁREA N .° FAM Í LI AS POPU LAÇÃO
197 1 1 - - 197 2 36 691 3. 038 197 3 54 1. 143 4. 815 197 4 56 645 2. 818 197 5 31 1. 076 5. 273 197 6 19 950 4. 703 197 7 21 1. 093 5. 774 197 8 32 2. 270 10. 56 4 197 9 53 445 2. 252 198 0 46 414 1. 938 198 1 40 127 601 198 2 8 435 2. 209 198 3 4 23 151 TOTAL 4 0 1 9 .3 1 2 4 4 . 1 3 6
FONTE: BELO HORI ZONTE30, apud GUI MARÃES, 19 92, p. 14.
No final da década de 1970 com eçam a sur gir pr opost as de int er venção em favelas, no sent ido de perm it ir sua perm anência e de reconhecê- las com o int egrant es do t ecido ur bano. As enchent es de 1979 a 1982, som adas à ação da União dos Tr abalhadores de Periferia ( UTP)31, em favor dos desabrigados, num cont ext o de reaber t ur a polít ica, pr ovocar am m udanças na form a de t rat ar o pr oblem a das favelas. O Governo do Est ado cria, em 1979, o Pr ogram a de Desenvolvim ent o de Com unidades32, no prim eir o m om ent o a car go da Secret aria de Planej am ent o do Est ado de Minas Gerais ( SEPLAN- MG) , sendo, em seguida, t r ansfer ido par a a Secret aria de Trabalho e Ação Social ( SETAS) , que coordenou a
30 BELO HORI ZONTE. Pr efeit ur a Municipal. Relat ório das at iv idades da CHI SBEL: 1972 a 1983. Belo
Horizont e: Prefeit ura Municipal, 1983 .
31 A UTP foi um a r ear t iculação da Feder ação dos Tr abalhador es Fav elados que, após a r epr essão advinda do
Golpe Milit ar , r eunia- se clandest inam ent e e sem local fix o. A conv it e da Past or al de Fav elas, a UTP passou a ocupar um a sala em sua sede e, dali, r et om aram o pr ocesso de lut a pela or ganização dos fav elados ( AFONSO e AZEVEDO, 19 87, p. 121 - 12 3) .
32 I nst it uído pelo Decret o Est adual n. ° 19. 965, de 19 de j ulho de 1979, alt er ado post er ior m ent e pelos
execução do pr ogram a durant e a sua exist ência. Abr angia t odo o Est ado, at uando no m eio ur bano, em favelas e no m eio rur al.
“ I sso represent ou o r econhecim ent o do direit o im plícit o da população perm anecer nas áreas” ( GUI MARÃES, 1992, p. 15) . Sobr e esse pr ogr am a, Enr ico Novar a afirm a:
Apesar do im pact o lim it ado com parado com as necessidades da população, o pr ogram a represent a o prim eiro e ev ident e sinal de um a m udança de direção. O PRODECOM não nasce claram ent e do nada: nos m esm os anos, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil — CNBB, escolheu o “ Solo Urbano” com o t em a da anual Cam panha da Frat ernidade, com int uit o de cham ar a at enção para as desigualdades de condição de vida urbana. At rav és da Cam panha, a CNBB aj udav a a dar v oz aos m ovim ent os populares que t inham com o pont o de part ida a m elhoria das condições dos habit ant es das fav elas e a necessidade de garant ir a sua est abilidade. Dessa form a, os m ovim ent os se opunham à prát ica das rem oções que caract erizou a década de 1970. O slogan da “ União dos Trabalhadores de Periferia” ( UTP) de Belo Horizont e, um m ovim ent o que reunia os principais líderes com unit ários ao redor da Past oral da Fav ela, era significat iv o: “ a fav ela não é um problem a, m as um a solução” ( NOVARA, 2003, p. 113) . O PRODECOM, port ant o, significa um m arco na polít ica de favelas, por incor por ar a par t icipação da população local, não só no planej am ent o par a escolha do que seria feit o, m as, t am bém , at ravés do t rabalho em m ut ir ão durant e a execução. Sua pr opost a de planej am ent o par t icipat ivo33 buscava envolvim ent o das com unidades no pr ocesso de definição das int er venções. Suas ações, no ent ant o, vinculavam - se às decisões no âm bit o da bur ocracia t ecnocr át ica, com a seleção da área obj et o das int er venções, que era “ [ ...] feit a com base em cr it ér ios t écnicos, obser vando o cont ext o de nat ureza polít ica” ( MI NAS GERAI S, 1987, p. 9) . Berenice Guim ar ães relat a:
Em t rês anos de at ividade, o PRODECOM at uou em 11 áreas de fav ela, beneficiando, aproxim adam ent e, 70 m il pessoas. O
33 A pr opost a de planej am ent o par t icipat iv o m encionada er a pr econizada pelo I I Plano Mineir o de
program a de legalização da posse da t erra, t odav ia, ficou no proj et o apenas e previa, na época, a legalização de 1200 lot es na Vila Cem ig e 800 lot es no Cafezal. Na realidade, a Vila CEMI G, prim eira favela de Belo Horizont e cuj os m oradores receberam o t ít ulo de propriedade, só r ealizou seu processo de legalização em 1986 ( GUI MARÃES, 1992, p.16) .34
As ações do PRODECOM cont em plar am aber t ur a de sist em a viário, pavim ent ação, cont enções, sist em as de abast ecim ent o de água, sist em as de drenagem e esgot o, m uit as vezes unit ár io. Os pr oj et os er am desenvolvidos obedecendo a um padrão de urbanização que considerava as caract eríst icas da form ação da favela, evit ando, ao m áxim o, as r em oções.
Em 1984, o PRODECOM foi desat ivado, por r azões polít icas, devido à m udança de adm inist r ação, não deixando, ent ret ant o, de exist ir . No ent ant o, deve- se dest acar um a im por t ant e cont r ibuição do PRODECOM: ao realizar a r egularização fundiár ia das ár eas onde at uava, ficar am evident es as lim it ações da legislação exist ent e à época, dificult ando a r ealização dest e obj et ivo. Além disso, out r a im por t ant e cont ribuição r efere- se à realização dos pr im eir os levant am ent os car t ográficos de favelas em Belo Horizont e, execut ados nos Aglom erados Serr a, Sant a Lúcia, Mor ro das Pedras e Pedreira Prado Lopes ( GUI MARÃES, 1992) .
A or ganização dos m ovim ent os de reivindicação de m elhor ias e o pr ocesso de dem ocr at ização, que elegeu governos de cunho m ais popular , t r ouxeram avanços com o a cr iação do Pr ogram a Municipal de Regularização de Favelas ( PROFAVELA) , que, t odavia, só foi regulam ent ado após a apr ovação, em Belo Horizont e, no ano de 1985, da Lei do PROFAVELA, legislação pioneira no Br asil.35 O PROFAVELA at r ibuiu ao m unicípio a obr igação de delim it ar as ár eas do Set or
34 As fav elas ur banizadas em Belo Hor izont e pelo PRODECOM for am : Ant ena, Bar r agem Sant a Lúcia, Cabana
do Pai Tom az, Cafezal, CEMI G, Conceição, Fát im a, Mar çola, Papagaio, Pedr eir a Pr ado Lopes e Senhor dos Passos ( GUI MARÃES, 1 992, p. 15 ) .
35 Lei PROFAVELA n. 399 5, de 16 de j aneir o de 1985. I nt r oduz disposit iv os na Lei n. 3. 532, de 06 de j aneir o
de 1983. Cr ia o Pr ogr am a Municipal de Regularização de Fav elas – PROFAVELA – e dá out r as pr ov idências. Disponív el em : < ht t p: / / w w w. pbh. gov. br / dom > . Acesso em : 12/ 0 5/ 2 003.
Especial–4 ( SE- 4) ,36 r egulam ent ando o seu zoneam ent o e sua ocupação. O SE- 4 dest inava- se à urbanização específica de favelas e propunha a obser vação, t ant o quant o possível, das caract eríst icas da ocupação espont ânea nas int er venções. Os habit ant es de áreas públicas ocupadas por favela e passíveis de ur banização passaram a t er assegurado o direit o de perm anecer em no local. Nesse m om ent o foi ext int a a CHI SBEL.
A Com panhia Ur banizador a de Belo Hor izont e ( URBEL) foi cr iada a par t ir da exist ência de um a em pr esa m unicipal, a Fer r o de Belo Hor izont e S.A ( FERROBEL)37. A ela foi at ribuída a im plem ent ação do PROFAVELA. De 1986 a 1992, a URBEL at uou em 17 favelas, realizando a t it ulação, no ent ant o, de apenas 7 delas. Em 1988, o PRODECOM foi r eat ivado, quando foram est abelecidos convênios com ent idades int er nacionais para “ [ ...] r ealizar benfeit orias nos aglom er ados de favelas” ( GUI MARÃES, 1992, p. 15- 16) .
Out r o pr ogr am a ligado à SETAS, que at uou em favelas, foi o Pr ogr am a de I nt egr ação Ur bana da Região Met r opolit ana de Belo Horizont e ( PI U- RMBH) . Foi r ealizado em cooperação com a Sociedade Alem ã de Cooperação Técnica ( GTZ) e sua duração foi de 10 anos ( 1984/ 1994) . De concepção sem elhant e ao PRODECOM, previa int er venções parciais em ur banização de favelas ( CARVALHO, 1997) .
Apesar dos avanços que a exper iência da década de 1980 t r ouxe, é possível afirm ar que o pr ocesso de form ação de novas áreas de favela e de adensam ent o das exist ent es ainda cont inuou. Além disso, não ocorr eu, com o se esper ava, a int egração das favelas à m alha ur bana ( GUI MARÃES, 1992, p. 17 - 18) .
36 O Set or Especial- 4 foi delim it ado at r av és da Lei 4. 034, de 25 de m ar ço de 198 5, que dispõe sobr e o uso
e a ocupação do solo ur bano do m unicípio de Belo Hor izont e. Tr az em seu § 4º : ” O Set or Especial 4 ( SE- 4) com pr eende os espaços ocupados por fav elas, com população econom icam ent e car ent e, observ adas as norm as const ant es da Lei Municipal n. 3995, de 1 6 de j aneir o de 1985 ” ( BELO HORI ZONTE, 1 98 5) .
37 Fer r o de Belo Hor izont e S. A. ( FERROBEL) , cr iada com fundam ent o n a Lei Municipal nº 898, de 30 de
A adm inist r ação m unicipal do per íodo 1989 - 1992 at ribuiu à URBEL um a função lim it ada às at ividades de regularização fundiária, não art iculada com as ações de ur banização. Além disso, fazia a dist ribuição de m at eriais de const r ução e a execução de algum as obras pont uais. O desem bolso anual do ór gão er a em t orno de R$ 1.300.000,00. Em 1994, est e or çam ent o subiu para R$ 3.700.000,00, um claro indicador da int enção de am pliar invest im ent os, m elhorar a est r ut ura oper acional e avançar na elabor ação da polít ica habit acional. Ao final da gest ão 1993/ 1996, o t ot al de r ecursos aplicados foi de 30,15 m ilhões de reais, quase 6 vezes superior ao m ont ant e aplicado na gest ão ant erior ( 5,1 m ilhões de reais) .38
O ano de 1993 pode ser apont ado com o um ano de inflexão no direcionam ent o das polít icas par a int er venção em favelas. A exper iência dos anos de 1980 represent ou um acúm ulo conceit ual e m et odológico par a os set ores t écnico e governam ent al, t ant o no âm bit o est adual com o no âm bit o m unicipal. A concepção da perm anência das favelas com o par t e int egrant e do t ecido urbano t orna- se um a visão pr edom inant e e percebe- se o sur gim ent o de um a cat egor ia de t écnicos especializados em buscar soluções adapt adas à realidade das áreas de urbanização pr ecária. Os vários desafios encont r ados ao se pret ender t r ansform ar est as realidades são m ot ivadores da concepção de pr ogr am as, cuj os obj et ivos ext r apolem a ação m er am ent e paliat iva e pont ual.
Deve- se dest acar que os m ovim ent os or ganizados em t orno das r eivindicações por m elhorias — am adurecidos pelas exper iências do planej am ent o part icipat ivo dos anos de 1980 — t am bém expunham a necessidade de se avançar em direção ao alcance de ações governam ent ais volt adas par a as áreas de favelas. As com unidades de favelas encont ram , assim , r espaldo na adm inist r ação
38 Nas duas gest ões subseqüent es, os r ecur sos aplicados em habit ação ( nas duas linhas de at uação da
polít ica — nov as habit ações e assent am ent os ex ist ent es) cont inuar am cr escendo, sendo 76 m ilhões na adm inist r ação 1997/ 20 00 e 81 m ilhões no período 200 1/ 2 00 3 ( Font e: Pesquisa dir et a no Fundo Municipal de Habit ação Popular – FNHP) .
dem ocrát ico- popular que, logo no pr im eir o ano de gover no, or ganizou o funcionam ent o de Fóruns Municipais de Vilas e Favelas, em que vár ias quest ões im por t ant es par a o m ovim ent o er am debat idas ent r e as pr incipais lideranças populares e a dir eção da URBEL. Nesses m om ent os for am feit os balanços do andam ent o do PROFAVELA, dos progr am as de regular ização e debat idos os pr incípios da criação do fut ur o Sist em a Municipal de Habit ação. Apesar de esses encont r os, m uit as vezes, se or ient arem par a a exposição de reivindicações pont uais e carências generalizadas, obser va- se um a evolução no pr ocesso de negociação, na m edida em que as quest ões m ais gerais eram colocadas em discussão e as pr óprias lider anças m ais dest acadas exor t avam seus pares a enfocarem , pr eferencialm ent e, as dem andas colet ivas em det rim ent o daquelas out r as m ais pont uais.
Essa nova form a de r elacionam ent o ent r e m ovim ent o popular e Poder Público se cont r apõe àquela vivenciada na exper iência do PRODECOM, em que as Associações eram privilegiadas com o int erlocut or es, o que não deixava de ser um avanço, se for consider ado que a prát ica, nos anos da dit adur a, era da r epr essão ao m ovim ent o com unit ário. No ent ant o, avalia- se que essa relação diret a result ou, m uit as vezes, em “ [ ...] um com plexo j ogo de int eresses [ ...] ” ( GUI MARÃES, 1992, p. 16) . Expost as à corrupção, houve um a t ransform ação das “ [ ...] associações em m áquinas polít icas e de seus líderes em coronéis, o que ger ou disput as e ant agonism os dent r o da pr ópria com unidade” , ( GUI MARÃES, 1992, p. 16) prej udicando o desem penho dos pr ogram as.
Out ra m udança pode ser per cebida, no final dos anos de 1980 e início da década de 1990, em relação à am pliação do papel do m unicípio na condução da polít ica e ao recuo das iniciat ivas por part e do Governo Est adual. Quant o ao alcance das int er venções, verifica- se que as ações de cunho pont ual t am bém são
gr adat ivam ent e subst it uídas por ações parciais, j á se delineando algum as ações de enfoque est rut ur al. Enr ico Novara avalia que,
[ ...] na prim eira fase dos anos de 1990, as principais m unicipalidades do país desenv olveram um program a de m elhoria das infra- est rut uras por m eio de int erv enções físicas pont uais. As principais ações se referem às obras de regularização e pavim ent ação de ruas e vielas, a const rução de est radas de acesso às part es m ais íngrem es das fav elas e na const rução de m uros de cont enção nas áreas de risco, a realização do sist em a de esgot o m esm o que não oficial por causa da reduzida largura dos becos, além da efet iv ação das redes de dist ribuição da água e da energia elét rica. Os inv est im ent os são lim it ados e de ex clusiv a com pet ência dos m unicípios, não são previst os proj et os de int egração com o cont ex t o urbano, as obras são pont uais e m uit as v ezes realizadas em “ m ut irão” . A part ir de 1994 difunde- se um a out ra m odalidade de int erv enção nas principais capit ais do país at rav és de program as de alcance m unicipal e com inv est im ent os significat iv os, com o o “ Fav ela Bairro” no Rio de Janeiro, o “ Program a Guarapiranga” em São Paulo, o “ Program a Alv orada” em Belo Horizont e e o “ Proj et o Nov os Alagados” em Salv ador ( NOVARA, 2003, p.114) .
Em j aneir o de 19 94, foi apr ovada a Lei 6.508, que criou o Conselho Municipal de Habit ação. Em 1° de dezem br o do m esm o ano foi apr ovada pelo Conselho a Resolução n.° I I , que t rat a da Polít ica Municipal de Habit ação. Est a polít ica definiu com o conceit o de habit ação: “ A m or adia inserida no cont ext o urbano, pr ovida de infra- est rut ura básica, dos ser viços urbanos e dos equipam ent os com unit ários básicos” ( BELO HORI ZONTE, 1994, p. 6) .
Dent re as diret rizes ger ais, a Resolução n.º I I previa o acesso à t er ra e à m or adia digna para os habit ant es da cidade, a aplicação de pr ocesso dem ocrát ico na form ulação e im plem ent ação da polít ica, a ar t iculação da polít ica ur bana e com as dem ais polít icas set or iais, ent r e out r os pr ocessos. Ficar am definidas duas linhas de at uação referent es a assent am ent os exist ent es e a novos assent am ent os. Dent re as linhas de at uação em assent am ent os exist ent es, est abelecer am - se os seguint es program as: int er venção est r ut ural; e int er venção parcial, pont ual ou em
áreas rem anescent es. A definição de int er venção est rut ural, segundo a Resolução, é a seguint e:
O program a de int ervenção est rut ural prom ov e t ransform ações profundas num det erm inado núcleo habit acional, consist indo na im plant ação do sist em a viário, das redes de abast ecim ent o de água, de esgot am ent o sanit ário, de drenagem , de elet rificação, m elhorias habit acionais, reparcelam ent o do solo e consolidações geot écnicas, além da regularização fundiária at é o nív el da t it ulação ( BELO HORI ZONTE, 1994, p. 7) .
A par t ir de 1993, apesar de dar cont inuidade a alguns p r ogram as de obras pont uais rem anescent es da adm inist r ação passada, novas ver t ent es de int er venção em favelas com eçam a ser elaboradas e execut adas no âm bit o m unicipal. Ent re elas, dest acam - se: o Pr ogr am a Est rut ur al em Ár eas de Risco ( PEAR)39, o Pr ogr am a Alv orada40 e o Orçam ent o Par t icipat ivo , que ser á obj et o de est udo m ais det alhado no Capít ulo 3 dest a pesquisa.
Precur sor da form a m ais abrangent e de int er venção em favelas, at ualm ent e adot ada pelo poder público m unicipal, consubst anciada no inst rum ent o de planej am ent o denom inado Planos Globais Específicos, o Pr ogr am a Alvor ada m erece um a avaliação det alhada nest e capít ulo. O obj et ivo principal do Pr ogr am a Alvorada foi a pr om oção da m elhor ia das condições de vida das populações de favelas de Belo Horizont e e o desenvolvim ent o com unit ário, m ediant e a um a int er venção de car át er est r ut ur al e int egr ada. Baseava- se em t rês linhas de ação: r ecuperação ur baníst ico- am bient al; regularização fundiár ia; e inserção socioeconôm ica.
A int er venção est rut ur al pode ser definida a part ir dos seguint es pressupost os: a favela é um fenôm eno não- t ransit ório da cidade, t endo se
39
A r espeit o do PEAR, sua concepção e sua at uação na Vila Nossa Senhor a de Fát im a, Mar ília Car v alho ( 1 9 97) desenv olv e um a int er essant e análise da incor por ação da quest ão am bient al à ur banização de fav elas.
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Tant o o PEAR quant o o Pr ogr am a Alv or ada for am os pr ogr am as da Pr efeit ur a de Belo Hor izont e dest acad os par a apr esent ação na I I Confer ência Hab it at , em I st am bul, na Tur quia.
t ornado um elem ent o de sua est rut ura fixa; a favela possui um pot encial de est oque habit acional a ser reform ulado; “ [ ...] a elevação de padr ões ur banos