A compreensão do caráter e dos desdobramentos das reformas educacionais, bem como seus efeitos no trabalho docente requer um esforço analítico que está respaldado entre outros elementos, por uma análise da literatura e pela sistematização de alguns conceitos norteadores, quais sejam: políticas públicas; reforma e regulação.
Parte-se do entendimento de que políticas públicas dizem respeito à atuação do “Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade” (HÖFLING, 2001, p. 30)
Nessa mesma perspectiva, políticas públicas são compreendidas por Souza (2006) como um campo de conhecimento que visa a colocar o governo em ação, ao mesmo tempo, analisar essa ação. De acordo com a autora, “(...) após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de informação e pesquisas”. (SOUZA, op.cit., p.26)
Ainda segundo a autora, política pública, se refere a uma ação intencional com objetivos definidos, que não se limita a regras e implica na implementação, execução e avaliação. A noção de política pública é entendida por Duran (1996) citada por Barroso (2006) como:
Produto dum processo social que se desenrola num tempo determinado, no interior de um quadro que delimita o tipo e o nível dos recursos através de esquemas interpretativos e escolhas de valores que definem a natureza dos problemas políticos colocados e as orientações da acção. (DURAN apud BARROSO, 2006, p. 11).
Nesse sentido, como lembra Barroso (op.cit.), a análise das políticas públicas não pode ficar restrita a algumas dimensões como: processos de concepção e de execução e seus efeitos. O autor reporta à Van Zanten que, em relação às políticas educacionais, afirma que, essas análises devem dispor de:
(…) quadros globais que permitam integrar, ao mesmo tempo: o
estudo das ideias e dos valores que orientam a tomada de decisão; a autoridade e o poder dos atores implicados; as consequências das ações para os seus beneficiários e para a sociedade em geral. (VAN ZANTEN apud BARROSO, 2006, p. 12)
Carvalho; Barbosa e Soares (2010, p.10) argumentam que “política pública pode ser vista de várias formas: como um meio de solucionar problema; embate das ideias e interesses; resultado de uma dinâmica do jogo de poder”.
A implementação de uma política é compreendida por Najan (1995) citado pelos mencionados autores, como sendo “(…) um processo onde tudo ocorre na tentativa de alcançar o propósito da política.” (NAJAN, 1995 apud CARVALHO; BARBOSA e SOARES 2010, p. 5)
Ainda segundo os mesmos autores,
A implementação das políticas públicas pode ser vista como um processo através do qual, os objetivos podem ser alterados, recursos mobilizados para atender e realizar objetivos. Pode ser até vista como um processo de alteração da política que se quer implementar. Se não planejada, ela pode levar ao fracasso de uma política. (CARVALHO; BARBOSA e SOARES, op.cit., p. 10)
Barroso (2008) vincula a noção de política à de reforma. Segundo o autor, a reforma educacional se relaciona à:
Uma decisão política, planificada, tomada por uma autoridade formal, destinada a mudar duradouramente a totalidade ou uma dimensão significativa do processo educativo, em função de uma determinada concepção de futuro. As reformas aparecem quase sempre associadas à percepção de uma crise (interna e externa) do sistema educativo e integram-se em processos mais amplos de transformação política, econômica e social (BARROSO, op.cit., p.9)
No que concerne à definição de reforma, Popkewitz (1997), a compreende como parte de um processo de regulação social, podendo ser considerada como um ponto
estratégico no qual ocorre a modernização das instituições. A partir do estudo da
realidade estadunidense, essa noção é entendida pelo autor como um mecanismo utilizado para alcançar o ressurgimento econômico e a transformação cultural.
O mencionado autor chama a atenção para a variedade de significados que a palavra reforma pode adquirir conforme o contexto no qual ela está inserida
Reforma é uma palavra cujo significado varia conforme a posição que ela ocupa, se dentro das transformações que têm ocorrido no ensino, na formação de professores, nas ciências da educação ou na teoria do currículo a partir do século XIX. Ela não possui um significado ou definição essencial. Nem tampouco significa progresso, em qualquer sentido absoluto, mas implica, sim, uma consideração das relações sociais e de poder. (POPKEWITZ, op. cit, p.12)
No que se refere à questão da mudança, o autor argumenta que: “Uma teoria da mudança é uma história dos objetos que formam o nosso presente, das práticas e discursos sobre os quais as atividades diárias e o pensamento individual são estabelecidos”. (POPKEWITZ, op. cit, p.32)
Segundo Berman & MCLaughlin (1978) citados por Popkewitz (op. cit), uma reforma será bem sucedida se uma mudança realmente ocorrer.
A finalidade da mudança é a de redefinir as condições sociais, de forma a possibilitar ao indivíduo a demonstração de atributos, habilidades ou efeitos específicos considerados como resultados esperados dessa mudança planejada. (POPKEWITZ, 1997, p.26)
Na relação entre reforma e mudança, em especial, no contexto educacional, se as avaliações apontarem melhorias no sistema de ensino ou nas práticas escolares, ou se, “um programa for mantido mesmo após o término de um financiamento externo”, pode- se dizer que, houve realmente uma mudança e a reforma foi bem sucedida. (BERMAN & MCLAUGHLIN apud POPKEWITZ, 1997, p.26).
O termo mudança é concebido por Ball (2004) como um movimento, não definitivo, que promove o desenvolvimento ou incremento de outras grandes e pequenas mudanças que podem ser até contraditórias.
As reformas educacionais são carregadas de valores, interesses e contradições. “A história da reforma escolar não é somente a história das cambiantes ideias das práticas organizacionais, mas também a dos valores e interesses não-reconhecidos que estão inseridos nas práticas de escolarização em curso”. (POPKEWITZ, 1997, p.28 )
Ball (2002) discute a centralidade das reformas no atual momento e, reportando a Levin (1998) fala de uma “epidemia” de ideias reformadoras que têm orientado os sistemas educacionais. Essa “epidemia” vem sendo sustentada por organismos internacionais como: a OCDE e o Banco Mundial. Os elementos dessas reformas que atingem tanto as escolas quanto as universidades são: o mercado; a capacidade de gestão e a performatividade. O autor define a performatividade como “(…) uma tecnologia, uma cultura e um modo de regulação que serve de críticas, comparações e exposições como meios de controle, atrito e mudança”. (BALL, 2002, p.4)
No que concerne â atuação dos organismos internacionais, a OCDE tem exercido um papel de influência nas reformas educacionais em diversos países. Ball (2002) destaca as diretrizes da entidade:
A Reforma também tem de dirigir-se a outros aspectos do desempenho do setor público, incluindo seu papel mais alargado na economia e na sociedade em geral. Favorecer as reformas em curso, monotorizar e avaliar o progresso, e gerir o papel evolutivo do estado, devem permanecer prioridades alargadas (OCDE, 1995 apud BALL, 2002, p. 18)
O mencionado autor defende a ideia de que cada uma das tecnologias políticas de reformas instituem novos valores e identidades. Nesse sentido, argumenta que: “(...) tecnologias políticas das reformas educacionais não são simplesmente veículos de mudança técnica e estrutural das organizações, mas são mecanismos para reformar professores e mudar o que significa ser professor”. (BALL, 2005, p.4-5)
As discussões acerca da regulação das políticas educativas emergiram como argumenta Oliveira (2005), em consequência das reformas dos sistemas educacionais de vários países a partir dos anos 1990.
De acordo com a autora, o termo regulação, embora muito utilizado no campo da sociologia e da economia, começa a tornar-se vulgar a partir dos processos de privatização de empresas públicas, no contexto das reformas de Estado instituídas nas últimas décadas do século passado. Um dos fatores que contribuiu para a ampliação do uso do termo foi a criação de agências de regulação cujo objetivo é “controlar a oferta e
o atendimento às demandas da população por esses serviços”. (OLIVEIRA, 2005, p.755)
A regulação das políticas educativas é também discutida por Maroy (2011). Com base nas análises cognitivas de Muller (2000), o autor argumenta que as políticas públicas “(...) são influenciadas por referenciais ou modelos de regulação ou de governabilidade”. (MAROY, 2011, p.23)
Já a noção de regulação social, como argumenta o mesmo autor, “designa, em sociologia, os processos múltiplos, contraditórios, às vezes conflituosos, de orientação das condutas dos atores e de definição das “regras do jogo” num sistema social”. (MAROY, op.cit., p.22)
A regulação é vista por Barroso (2006) como processo múltiplo tanto por suas fontes e mecanismos, quanto pela pluralidade dos atores que, a constroem nos diferentes níveis (transnacional, nacional e local).
A regulação transnacional pode ser compreendida como um
(...) conjunto de normas, discursos e instrumentos (procedimentos, técnicas, materiais diversos, etc.) que são produzidos e circulam nos fóruns de decisão e consulta internacionais, no domínio da educação, e que são tomados, pelos políticos, funcionários ou especialistas
nacionais, como “obrigação” ou “legitimação” para adoptarem ou
proporem decisões ao nível do funcionamento do sistema educativo. (BARROSO, op.cit., p.44-45)
A origem dessa regulação de acordo com o mesmo autor, geralmente se localiza nos países centrais e faz parte das relações de dependência que os países periféricos ou semiperiféricos mantêm com estes.
Como argumenta Barroso (op. cit.) há casos mais formais de regulação transnacional como o da relação de Portugal com a União Europeia que controla e coordena através
de regras e do sistema de financiamento, a execução de políticas no campo da
educação. O autor chama a atenção para outras modalidades de ligação entre o sistema educativo e outros sistemas sociais nos quais as ligações são menos formais e mais sutis, mas que exercem o mesmo efeito regulador transnacional, como por exemplos, os Programas de cooperação desenvolvidos por organismos internacionais como: Banco
Mundial, OCDE, UNESCO, etc. Nesse caso, ocorre, uma espécie de “contaminação” de conceitos e políticas. (BARROSO, 2006)
A noção de Regulação Nacional é compreendida pelo autor no mesmo sentido atribuído à regulação institucional:
(...) o modo como as autoridades públicas (neste caso o Estado e sua administração) exercem a coordenação, o controlo e a influência sobre o sistema educativo, orientando através de normas, injunções e constrangimentos o contexto da acção dos diferentes actores sociais e seus resultados. (BARROSO, 2006, p.50)
Outra modalidade de regulação é apresentada pelo autor. Trata-se da microrregulação local. Essa noção
(…) remete para um complexo jogo de estratégias, negociações e
ações de vários autores, pelo qual as normas, injunções e constrangimentos da regulação nacional são (re)ajustadas localmente, muitas vezes de modo não intencional. (BARROSO, 2006 p.56)
Ainda acerca da noção de microrregulação local, o referido autor argumenta que, essa
(...) pode ser definida como o processo de coordenação da acção dos actores no terreno que resulta do confronto, interacção, negociação ou compromisso de diferentes interesses, lógicas, racionalidades e estratégias em presença quer, numa perspectiva vertical entre
“administradores” e “administrados” numa perspectiva horizontal,
entre os diferentes ocupantes dum mesmo espaço de interdependência (intra e inter organizacional) – escolas, territórios educativos, município, etc. (BARROSO, 2006, p.57)
Os diferentes modos de regulação institucional podem compor um regime de regulação. Marroy (2011) parte do suposto de que: “A ideia de regime permite, pois, pensar presença de dinâmicas, de variações possíveis no seio das estruturas que asseguram simultaneamente certas regularidades.” (MAROY, op. cit., p. 23)
Ainda de acordo com o mesmo autor, a regulação institucional
(...) remete, pois, aos modos de orientação, de coordenação e de controle dos atores, que são objetivados e institucionalizados em dispositivos materiais, legais, técnicos, que derivam de uma ação pública e de estado (aí compreendidos os dispositivos de “mercado”) (Idem, Ibdem, p.22)
Com base em Barroso (2004), Maroy (2011) trabalha a noção de multirregulação. Para o primeiro, “a regulação é sempre uma multirregulação, complexa, às vezes conflituosa e potencialmente contraditória”. (BARROSO, 2004 apud MAROY, 2011, p. 23) Para o segundo,
As regulações não produzem necessariamente a ordem e o ajustamento diante dos problemas e das falhas de funcionamento de um sistema. A multi-regulação pode também ser geradora de desordem e de contradições. (MAROY, 2011, p. 23)
Segundo Barroso (2006) em Portugal, o termo regulação está associado a outro estatuto de intervenção do Estado na condução das políticas públicas.
Neste sentido, a “regulação” “mais flexível na definição dos processos
e rígida na avaliação da eficiência e eficácia dos resultados) seria o
oposto da “regulamentação” (centrada na definição e controlo a priori
dos procedimentos e relativamente indiferente às questões da qualidade e eficácia do resultados). (BARROSO, op.cit., p. 63-64)
As reformas educacionais parecem produzir e ser produtoras de um conjunto de relações sociais que se expressam naquilo que Ball (2004) denomina “Acordo Político do Pós- Estado da providência” que está relacionado a conjunto de relações de “governança” e de novas distribuições de hierarquias e responsabilidades.
Nesse contexto, ocorre a passagem do Estado como provedor para o Estado como regulador dos serviços e avaliador de resultados – que governa e monitora as atividades dos setores públicos e privados a distância. Ainda como característica do acordo político definido por Ball (2004), ocorre a mudança no papel do cidadão – de uma posição de dependência do Estado de Bem-Estar Social para a condição de consumidor ativo. O quadro a seguir apresenta o tipo de intervenção discursiva das tecnologias políticas da reforma da educação.
QUADRO 1 – TIPOS DE INTERVENÇÃO DISCURSIVA DAS TECNOLOGIAS