Nos capítulos anteriores caracterizámos o enquadramento legal, normativo e conceptual da cooperação das FFAA em apoio à protecção civil, e seguidamente procurámos identificar o dispositivo e as capacidades que as FFAA têm à sua disposição para essas missões. Tendo em vista alguns exemplos da estrutura organizativa adoptada por algumas FFAA de países estrangeiros para fazer face a este tipo de situações, procuraremos no presente capítulo, e recorrendo ao método de análise SWOT32, identificar uma estratégia e linhas de acção que sustentem uma mais eficaz e eficiente cooperação entre FFAA e os organismos de protecção civil, que nos permitirá responder à QD 3, procurar validar a HIP 3 e, em conclusão, obter uma resposta à QC deste TII.
a. Breve descrição do método SWOT
O método de análise que iremos utilizar consiste na observação do ambiente interno e do externo, procurando extrair, do primeiro, as Potencialidades (P) e Vulnerabilidades (V) que lhe são inerentes, e do segundo, as Oportunidades (O) e as Ameaças (A) que lhe estão associadas. Uma vez identificados, estes factores contribuem para definir linhas de acção estratégica da organização em análise (Hunger et al., 1993: 12).
A análise do ambiente interno consiste na identificação das variáveis (“Potencialidades” e “Vulnerabilidades”) que, no seu conjunto, caracterizam o contexto no qual a actividade da organização se desenrola. A análise do ambiente externo consiste na identificação das variáveis (“Oportunidades” e “Ameaças”), cujo controlo não está ao alcance
rnos, à luz das
da organização (FFAA) e que caracterizam o contexto em que ela opera.
Finalmente, constrói-se uma matriz SWOT de cuja observação analítica decorre a formulação estratégica que consiste na dedução das linhas de acção que permitirão gerir com eficácia as Oportunidades e Ameaças decorrentes dos factores exte
Montanha (BRM) – tem um pelotão em permanência na Serra da Estrela – e uma Unidade Especial de Operaç
Capacidades para manuseamento de matérias perigosas e actuação em ambientes NBQR, e de Busca e Resgate de Estruturas Colapsadas (BREC), encontram-se em fase de desenvolvimento.
ões Subaquáticas (UEOS), com mergulhadores para efectuar buscas e resgates em meio aquático.
32 Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats. (Potencialidades, Vulnerabilidades, Oportunidades e
Potencialidades e das Vulnerabilidades da organização (Ibidem: 160-163). b. Capacidades das FFAA: Potencialidades
As FFAA possuem um vasto conjunto de características intrínsecas, valências próprias e capacidades, que lhes permitem assumir um importante papel em acções de protecção civil. E sendo bem utilizadas, exploradas e potenciadas, situam-nas como um elemento essencial no âmbito da segurança e defesa das populações.
Entre as Potencialidades (pontos fortes) que as tornam particularmente aptas para este tipo de missões, há que referir as seguintes, para lá das essenciais, e únicas, capacidades de reconhecimento e vigilância do espaço marítimo e aéreo, e de busca e salvamento marítimo: 1) a capacidade NBQ inerente aos três Ramos; 2) a engenharia militar localizada no Exército; 3) a denominada Vila D’Ela, localizada na ETNA-DLA da Marinha, cujas infra-estruturas e capacidades, únicas no País, lhe conferem um valor a explorar; 4) robustos sistemas de comunicações e de informação, com provas dadas e capazes de funcionar independentemente da operacionalidade dos sistemas congéneres dos operadores públicos; 5) cultura, valores e património genéticos, alicerçados no espírito de missão e desígnio de bem-servir a sociedade de onde emanam; 6) um forte sentido de disciplina e organização, que se consubstancia na responsabilização e na clara unidade e cadeia-de-comando; 7) doutrina consolidada dos Ramos; 8) capacidade de realização de exercícios, com vista a formação e treino; 9) infra-estruturas; 10) experiência em anteriores missões de apoio à paz (Bósnia, Kosovo, Líbano); 11) transporte aéreo táctico para
projecç como uma plataforma logística,
fundam
ão de força; 12) capacidade de se constituírem
ental para o apoio logístico às operações, nomeadamente no que respeita a transportes, evacuação de sinistrados e apoio em material diverso (tendas, geradores, depósitos de água, combustível, cozinhas e refeitórios de campanha, alimentação, etc.); 13) inerente a todas elas, a característica de “duplo uso” dos meios, permitindo que capacidades pensadas e edificadas para fins militares estejam disponíveis, e tenham perfeita adequação noutro tipo de missões.
c. Capacidades das FFAA: Vulnerabilidades
Contudo, há igualmente que reconhecer a existência de Vulnerabilidades (pontos fracos) que fragilizam a actuação das FFAA enquanto agentes de protecção civil, impedindo uma mais eficaz colaboração neste âmbito, nomeadamente: 1) a escassez de recursos financeiros, em especial quando comparados com os atribuídos e disponíveis a outras entidades, com consequências negativas na edificação de certas capacidades, resultantes de longos períodos para concretização de determinados programas, em especial
os que decorrem da Lei de Programação Militar (LPM); 2) falta de meios aéreos dotados de capacidade (“fitted for”) de combate a incêndios; 3) inexistência de um NAVPOL que permita uma efectiva capacidade de projecção de força garantindo, a partir do mar, apoio logístico, sanitário e humanitário em caso de sinistros de grande dimensão, bem como evacuações em larga escala, no decurso de missões de apoio a acidente grave ou catástrofe;
4) a po amos neste tipo de acções, em
especia
lacunas na estrutura da protecção civil em áreas nas quais as FFAA
podem o logístico e na componente NBQ, com
especia
uca experiência de actuação conjunta dos três R
l no que respeita às dificuldades de comando e controlo conjunto no terreno; 5) ausência de Planos de contingência integrados para determinados tipos de acidentes; 6) ausência de definição de uma linha e de um pensamento estratégicos no seio das FFAA sobre missões de interesse público; 7) ausência de uma componente de investigação, estudo e análise neste âmbito, permitindo agregar e consolidar conhecimento (“know how”), e desenvolver doutrina para a participação em operações de protecção civil.
d. Ambiente externo às FFAA: Oportunidades
Face à necessidade de respostas rápidas, eficazes e coordenadas a situações de acidentes graves ou catástrofes, e estabelecido o quadro legal de actuação e colaboração das FFAA neste âmbito, é possível elencar um conjunto de circunstâncias externas que, desde que convenientemente exploradas ou tirando delas partido, permitirão potenciar o seu emprego: 1) a ligação entre FFAA e organismos de protecção civil apresenta deficiências, fruto de diferentes culturas e posicionamentos, pelo que necessita ser aprofundada e melhorada a sua articulação; 2) inexistência de um plano de comunicações, englobando FFAA, forças de segurança e protecção civil, concebido para fazer face a situações deste âmbito, além da inexistência de uma rede nacional segura de comunicações acessível a todas as entidades envolvidas33 e independente dos operadores públicos ou infra-estruturas colapsáveis, única forma de garantir a interoperabilidade entre os diversos agentes de protecção civil; 3) competências específicas das FFAA no domínio do espaço aéreo e marítimo; 4) há
ter importante papel, nomeadamente no apoi
l ênfase para o bio-terrorismo; 5) a sociedade civil não dispõe de um número suficiente de quadros com competências, nem de estruturas organizacionais dimensionadas para responder, com prontidão operacional, a situações de catástrofes34 (tal como, aliás, se
33 Em 1999 foi criado o Sistema Integrado de Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP), que
não se encontra ainda em pleno funcionamento.
“Se em Portugal existisse um sistema de protecção civil baseado no conhecimento integral científico e técnico, estaríamos muito mais bem preparados. Assim estam
34
observa na generalidade dos países ocidentais); 6) o desconhecimento da sociedade civil das reais capacidades e do potencial que as FFAA têm ao seu dispor para dar resposta a este tipo de situações.
e. Ambiente externo às FFAA: Ameaças
Mas também é possível constatar, na envolvente externa, algumas “ameaças” à actuação das FFAA no domínio da protecção civil, nomeadamente: 1) a criação, no seio de outras organizações, de unidades dotadas com capacidades e valências em áreas até há pouco de exclusiva competência das FFAA, resultando numa duplicidade de gastos para meios eventualmente redundantes; 2) a constituição da Empresa de Meios Aéreos do
Estado; ceiros a outros organismos neste âmbito,
redund
mo estando elas superiormente
aprovad es principais das FF e desenv , estrutura física dos sis ações; ação 3) a afectação de avultados recursos finan
ando no desinvestimento das FFAA e na impossibilidade de concretização de determinados programas e capacidades; 4) a “desconfiança” das organizações de protecção civil na participação das FFAA neste tipo de missões, mes
as e reguladas; 5) existência do risco de “secundarização” das missõ
AA; 6) a legislação reguladora da intervenção das FFAA em acções de protecção civil não realça o seu papel em acidentes ou catástrofes de grande dimensão.
f. Linhas de acção estratégicas a seguir
Caracterizados os factores do ambiente externo e do ambiente interno, a partir da análise da matriz SWOT construída tal como referido em 5.a., resultam as seguintes linhas de acção estratégicas, que sistematizamos em quatro áreas:
(1) Emprego das Potencialidades para explorar as Oportunidades
- Criar núcleos de valência específicos (eventualmente conjuntos aos três Ramos), em áreas onde o conhecimento e a experiência militares podem acrescentar valor,
olver competências, como a capacidade NBQ e a engenharia militar; - Alargar o Sistema Integrado de Comunicações Militares (SICOM)
temas de comunicações e de informações das FFAA, para suportar acções de protecção civil, em especial permitindo a coordenação ao nível do comando das oper
- Edificar uma capacidade de módulos de comunicações e sistemas de inform
países” (Prof. Mendes Vítor, o primeiro doutorado no nosso País em ciências Geofísicas, em entrevista ao jornal “Bombeiros de Portugal”, edição de Janeiro de 2009).
projectáveis, modulares e escaláveis, que permitam apoiar uma rede de comando e control s, à semelh do a eliminar eventu
vigor, incluindo de novo a tipificação de “situaç
onal de Gestão de olvidas.
para responder a sinistros de grande imens
permitam dar resposta à ocorrência de acidentes graves ou catástro
des das FFAA em intervenções na área da protecção civil, nomea
o, caso os operadores públicos sejam desprovidos das respectivas infra-estruturas; - Criar e validar em exercícios, planos de comunicações integrados que possam suportar acções de emergência, a partir de sistemas militares já existentes;
- Constituir uma reserva estratégica das FFAA, através de depósitos com capacidade de resposta a nível de medicamentos e reabastecimentos diversos.
(2) Emprego das Potencialidades para evitar (ou minimizar) as Ameaças - Alargar e criar núcleos de excelência para formação de militares e civi ança da existente Vila D’Ela, servindo para ministrar treino a diferentes organizações envolvidas na protecção civil;
- Fomentar e incentivar a realização de exercícios conjuntos, ajudan
ais desconfianças nas reais capacidades das FFAA nesta área, promovendo a interoperabilidade, corrigindo deficiências de articulação e credibilizando a sua actuação junto dos organismos de protecção civil.
- Propor a revisão da legislação em
ão de crise”, já que o carácter global do conceito de defesa nacional obriga à coordenação e integração de medidas, preparando as estruturas do Estado para responderem de forma adequada e pronta a situações que afectem as populações. Importaria, nomeadamente, pugnar pela criação de um Sistema Naci
Crises, atribuindo e definindo responsabilidades às diversas entidades env
(3) Correcção das Vulnerabilidades para tirar partido das Oportunidades - Dar prossecução ao projecto de construção do NAVPOL, dotando as FFAA de um meio naval com capacidades únicas no nosso País
d ão no EEINP, valorizando a componente conjunta dos três Ramos;
- Desenvolver antecipadamente Protocolos e Planos de intervenção, exequíveis e detalhados (correspondendo mesmo a zonas determinadas e áreas específicas), que em função da natureza da situação,
fes, de forma progressiva ou imediata; - Divulgar as capacida
damente através da realização de exercícios com a presença de meios da comunicação social, e reposicionando-as junto da sociedade civil como entidade competente e essencial para a defesa e segurança das populações.
(4) Correcção das Vulnerabilidades para superar as Ameaças
- Recorrer a fontes de financiamento com aplicação na sociedade civil e utilizadas por diferentes organismos, aproveitando para colmatar deficiências e erigir capacidades que de outra forma seriam de difícil concretização;
- Criar um centro de excelência de conhecimento das FFAA na área da protecção civil, capaz de congregar experiência e “know how” acumulados em anteriores acções, possibilitando a intervenção operacional e o desenvolvimento de doutrina consolidada para missões de interesse público;
- Dotar de novo meios aéreos da FAP com capacidade de combate a incêndios. g. Síntese conclusiva
Face aos resultados decorrentes da análise SWOT e tendo em vista desenvolver uma melhor cooperação e a mais correcta articulação entre FFAA e a estrutura organizativa da protecção civil, afigura-se ser possível definir uma “estratégia” adequada que englobe os seguintes pontos: 1) criação de um centro de conhecimento das FFAA na área da protecção civil que inclua uma componente de investigação, estudo e análise, permitindo desenvolver e consolidar doutrina de apoio a missões de interesse público; 2) criação de núcleos de excelência em áreas específicas nas quais as FFAA detenham capacidades e “know how” únicos no País, possibilitando ministrar formação e treino alargados, assim como a intervenção operacional nessas áreas; 3) fomentar a realização de exercícios
conjun ção; 4)
desenvolver Protocolos e Planos de contingência detalhados que permitam uma resposta,
de acidentes graves ou catástrofes; 5) divulgação das
capacid
colmatar deficiên
bilidades às diversas entidades envolvi
tos promovendo a interoperabilidade e corrigindo deficiências de articula
forma gradual ou imediata, a
ades intrínsecas das FFAA para intervenção em acções de protecção civil, reposicionando-as e credibilizando-as junto da sociedade civil; 6) criação de uma entidade (“Board”), ao nível dos Ministérios da Defesa e Administração Interna, com vista a encarar, de forma global, toda a área de comunicações, em especial no âmbito da protecção civil, incluindo a execução de planos de comunicações e o planeamento de exercícios; 7) procurar encontrar fontes de financiamento alternativas que permitam
cias e erigir/completar capacidades essenciais às FFAA nesta área; 8) propor a revisão da legislação em vigor, para incluir de novo a tipificação de “situação de crise”, preparando as estruturas do Estado para responderem de forma adequada e pronta a situações que afectem as populações, e pugnar pela criação de um Sistema Nacional de Gestão de Crises, atribuindo e definindo responsa
Pelo acima exposto, considera-se respondida a QD 3 e confirmada a HIP 3.