Mapeados os fatores que permearam a discussão, cabe ressaltar a agenda do Executivo naquele momento. Para isso, o trabalho de Melo (2002) é interessante de destacar, pois ele aborda, em perspectiva comparada, a reforma da Previdência, a Administrativa e a Tributária, que também ocupavam a pauta naquele momento. Como salienta o autor, se uma reforma implica mudanças em várias áreas, simultaneamente, sobretudo se os custos forem concentrados, a probabilidade de formação de coalizões vencedoras se reduz significativamente:
Uma coalizão vencedora para uma dimensão da proposta seria derrotada por outra, majoritária na votação de outra dimensão. Isto foi, de fato, o que aconteceu com as reformas tributária e da previdência. Nesses casos, há o risco potencial de formação de ‘ciclos condorcetianos de preferências’, através dos quais uma proposta que
53
Refiro-me às entrevistas realizadas com os Secretários de Finanças de dois municípios pequenos do interior de São Paulo, como ressaltado em notas anteriores. A escolha de tais municípios baseou-se no
derrotaria aquela apresentada pelo governo seria derrotada pela proposta de manutenção do status quo. Se este último é preferível à proposta do Executivo, o resultado é paralisia decisória. (MELO, 2002, p. 179).
De fato, a reforma tributária previa, como assinalado acima, perdas para os estados do Amapá, Pará, Minas Gerais e até mesmo São Paulo, caso fosse adotado, por exemplo, a mudança de cobrança no ICMS. Além disso, a eliminação da guerra fiscal era uma bandeira de São Paulo, mas não era bem vista pelos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que se utilizam desses incentivos.
No caso da reforma Administrativa, os ganhos fiscais levou a área da Fazenda a negociar com os estados o apoio à aprovação da matéria, uma vez que utilizava a renegociação de suas dívidas como moeda de troca. Movimento semelhante ocorreu com a reforma da Previdência. Isto porque as mudanças que ocorreriam com a Previdência e com a reforma Administrativa implicariam redução considerável do gasto público: “A estimativa destes ganhos constituiu-se em ingrediente central da retórica
da mudança” (MELO, 2002, p. 180). No caso da reforma tributária, há uma diferença
com relação às demais, pois o grau de incerteza quanto aos efeitos das políticas era enorme. A reforma representava não uma elevação da carga tributária, grande temor dos atores envolvidos, mas elevava os custos fiscais devido às incertezas de compensação de perdas estaduais. Além disso, como ressalta Melo (2002):
Um problema adicional na reforma tributária é que os atores, nessa arena, têm altas taxas de aversão ao risco em relação aos efeitos de mudanças. Essa característica é intrínseca à política tributária enquanto área temática (issue área) e contrasta marcadamente com as outras áreas de política pública. Essa aversão é consistente com a firme crença dessas burocracias setoriais que ‘imposto bom é imposto velho’. Esse viés pró status quo tende a converter as políticas tributárias em experiências incrementalistas onde os ‘legados de política’ são importantes. (MELO, 2002, p. 181).
Cabe destacar que a agenda do Executivo, naquele momento, não era prioritária para todas as reformas. Havia diferença por parte deste poder no tratamento delas. A
Ministério da Fazenda e do Planejamento e a Secretaria da Receita Federal. O conflito era tão acentuado que o Ministro da Fazenda se recusou a defender a proposta no Congresso, cabendo ao Ministro da Justiça tal tarefa. O contrário acontecia com as outras duas reformas, como destaca Melo (2002):
As reformas previdenciária e administrativa foram marcadas pela intensa atuação de seus mentores no Congresso e em vários fóruns. No início, a reforma administrativa desfrutava de baixa visibilidade (salvo no que se refere à questão da estabilidade) e pouco suporte no âmbito do Executivo. Paradoxalmente, este último fator permitiu ao Ministro Bresser Pereira maior espaço, potencializado em virtude do baixo nível de resistência encontrado no seio do Executivo. Gradualmente, uma coalizão pró-reforma se forjou, que incluía os governadores e os Ministérios do Planejamento e Fazenda em virtude da crescente visibilidade dos ganhos concentrados (no primeiro caso) e fiscais que aquela possibilitava. A aprovação da emenda da reeleição foi decisiva para realinhar a estrutura de incentivos com a qual esses atores se deparavam. Com a formação desta coalizão, os interesses fiscais da reforma passaram a subsumir os interesses de mudança institucional associadas ao ‘novo gerencialismo público’. (MELO, 2002, p. 182).
Não se pode esperar, portanto, que em uma área que implique custos concentrados seja tratada de forma similar a outras reformas, cujos custos são menores ou no limite, menos concentrados. Sobretudo porque a propensão do Executivo em negociar concessões com atores que possam vetar a proposta varia segundo a área de política. Segundo Melo (2002):
Supondo-se que um conjunto de anos o número de iniciativas em áreas que imponham perdas concentradas seja atipicamente alto, a taxa de sucesso em termos de aprovação de medidas será diferente de outros anos com características diferentes. Não se pode esperar que uma reforma numa área como a tributária, cujos atores exibem taxas de aversão ao risco muito maiores que nas demais, o grau de ousadia do Executivo seja o mesmo que em outras. O Executivo tenderá a propor menos propostas do que em outras áreas. O padrão incremental de recuos e avanços da reforma é consistente com essa característica da área tributária. (MELO, 2002, p. 190).
Comparativamente a outras reformas que ocupavam a agenda do Governo Fernando Henrique Cardoso, observa-se, portanto, que a reforma tributária possuía uma
como não houve a realização da reforma naquele governo, a necessidade está sendo postergada para os futuros presidentes, como é o caso do Governo Lula, onde, no primeiro mandato não conseguiu implementá-la, tentando remodelações agora no segundo mandato. Apesar de não ser objeto de estudo do presente trabalho, o item a seguir abordará como a reforma tributária está sendo tratada pelo Governo Lula, dado que ela não aconteceu no governo de seu antecessor.