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SERA PUANLAMA
Se a avaliação de impacto social de projetos, enquanto exigência legal, nasce no bojo da pressão internacional pela regulação ambiental e pela implementação dos estudos prévios de impacto ambiental, é verdade também que esse processo só adquire legitimidade a partir da crescente preocupação pública com o quadro de acelerada degradação ambiental provocada pela intensificação dos ciclos técnico-científicos, pela generalização do mercado em escalas territoriais mais amplas e pela consequente pressão sobre os recursos naturais (FONSECA; BURSZTYN, 2007). A ‘questão ambiental’ ou a ‘crise ecológica’ ganharia maior relevo na agenda política internacional, sobretudo, a partir da década de 70. Essa década passaria a configurar um marco histórico de inflexão rumo ao “despertar da consciência ecológica no mundo” (VIOLA, 1987, p. 02), sendo testemunha da proliferação de movimentos sociais ecologistas (primeiramente, nos países de industrialização avançada) e do surgimento do paradigma da ecologia política, que advogava a necessidade de impor controles globais à exploração dos recursos, como um reconhecimento da situação de “escassez ecológica” (VIOLA, 1987, p. 07). A problemática do meio ambiente também viria à tona e se consolidaria como “fenômeno politicamente significativo” (HOGAN; VIEIRA, 1995, p. 07) a partir dos preparativos para a Conferência de Estocolmo, realizada em 1972, espalhando-se progressivamente para outros países desde então.
A Conferência de Estocolmo se transformaria em um marco político internacional relevante, na medida em que significaria uma abertura inicial ao debate ideológico sobre a ‘crise ambiental’, tecendo as primeiras conexões entre a crise declarada e o modelo industrialista desigual de produção e consumo (NEDER, 2002). Ainda que uma série de outros encontros internacionais fragmentados já tivessem acontecido antes, a Conferência de 72 seria pioneira ao aglutinar diversos Estados-nações para tratar do tema a partir de um enfoque mais integrado, em contraposição a eventos anteriores, que versavam ora sobre a proteção de espécies, ora sobre a conservação das florestas, por exemplo:
Dessa forma, Estocolmo inaugurou um marco conceitual sobre meio ambiente: das metas limitadas de proteção da natureza, conservação de recursos naturais e controle de poluição (...) antecipou timidamente os elementos de uma visão mais abrangente sobre a má utilização da biosfera pelos modelos de desenvolvimento e industrialização. Esses elementos viriam a ser o centro das disputas na Conferência do Rio de Janeiro vinte anos depois (NEDER, 2002, p. 33).
Essa nova concepção de meio ambiente enquanto uma totalidade - e não como um conjunto de recursos naturais fragmentados e independentes -, assim como o pensamento interdisciplinar que buscou integrar o social na consideração do ambiental, assumiriam uma posição hegemônica gradual no interior do campo ambiental (principalmente, no nível do discurso político de seus agentes), influenciando o modelo organizacional dos órgãos encarregados da temática ambiental no Brasil (por exemplo, a composição do próprio SISNAMA e do IBAMA), bem como a formulação das legislações ambientais.
No plano internacional, é importante frisar que a Conferência de Estocolmo favoreceria a disseminação da legitimidade política da questão ambiental, ainda incipiente na década de 60, para um novo patamar: dos Estados Unidos, seu reconhecimento se alastraria para o Canadá, para os países da Europa ocidental, depois para o Japão, a Nova Zelândia e a Austrália, atingindo os países da América Latina, da Europa oriental, o sul e o leste da Ásia em seguida (VIOLA, 1996). Essa politização crescente do meio ambiente, que ganha visibilidade pública internacional, daria suporte à atuação dos grupos ecologistas e ambientalistas já existentes, que aumentarão a pressão social sobre seus governos nacionais, para reivindicar avanços institucionais e de controle sobre a matéria. Ao mesmo tempo, serão constituídos grupos e instituições científicas de pesquisa na área, que passarão a dialogar com as organizações ambientalistas e com as organizações governamentais nacionais e internacionais. Surgirão novas agências estatais encarregadas da proteção ao meio ambiente e serão ratificados novos programas e tratados internacionais relacionados à problemática, como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) em 1972, a Convenção de Viena (1985), o Protocolo de Montreal (1987) e a Convenção do Rio sobre Biodiversidade e Mudança Climática (1992) (VIOLA, 1996). Os valores, o léxico e as propostas ambientalistas serão gradualmente incorporados (decerto, com resistências e com algumas distorções) pelas estruturas governamentais, pela comunidade científica, pelas organizações da sociedade civil, pelos meios de comunicação, entre outros setores, conquistando maior penetração e legitimidade política nos diversos campos sociais, como o político-partidário, o econômico, o
comunicacional, o científico, da moral e da ética etc (FONSECA; BURSZTYN, 2007). Ao adentrar a década de 90, o ambientalismo já lograra alcançar uma dinâmica complexa, multissetorial e capilarizada (VIOLA, 1996).
A rápida intensificação do processo de globalização, entre os anos de 1970 e 1990, trará à tona a gravidade do aprofundamento de problemas ambientais de ordem mundial. Aquecimento global, desertificação, destruição da camada de ozônio, poluição do ar e das águas, risco de acidentes nucleares demonstrariam a urgência de assumir uma mudança de abordagem em relação à ‘crise ambiental’, em benefício de uma compreensão mais profunda sobre o modelo de desenvolvimento dominante nas sociedades modernas industriais (HOGAN; VIEIRA, 1995; VIOLA; LEIS, 1995; FERREIRA; VIOLA, 1996). Esse deslocamento de eixo na abordagem, provocado pela aceleração dos processos de degradação ambiental, repercutirá no posicionamento geral das relações de forças no interior do campo ambiental, enfraquecendo as visões conservacionistas e tecnocráticas do movimento ambientalista (HOGAN; VIEIRA, 1995; LOUREIRO; PACHECO, 1995).
A partir de meados da década de 80, essa inclinação político-teórica será revigorada em torno dos debates sobre o conceito emergente de desenvolvimento sustentável. Elaborado pelo Worldwatch Institute inicialmente, no início dos anos 80, tal conceito se firmará definitivamente, no horizonte da discussão ambiental, a partir de sua introdução no Relatório Nosso Futuro Comum, produzido pela Comissão das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento em 1987. Com a chamada para a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (conhecida como Rio-92), em 1989, o conceito de desenvolvimento sustentável passaria a ser tanto referência central nos debates políticos, acadêmicos e culturais, funcionando como balizador das diversas posições em cena, quanto um “campo de batalha simbólico para o significado desse ideal normativo” (FERREIRA; VIOLA, 1996, p. 09).
Com a entrada dos anos 90, já é possível identificar a delimitação de contornos claros de um campo ambiental institucionalizado e relativamente autônomo (LOUREIRO; PACHECO, 1995), transversal e multissetorial (VIOLA, 1996), com estrutura, regras de funcionamento, instituições, pautas, chancelas e valores particulares15. O próprio conceito de desenvolvimento sustentável viria
15 É indicativo da consolidação de um campo ambiental relativamente autônomo, por exemplo, a constituição de um mercado ‘verde’ consumidor com demandas próprias, a criação de institutos e redes responsáveis pelos mecanismos de certificação dos processos produtivos tidos como sustentáveis (VIOLA, 1996) - a série ISO 14000 pode ser considerada um tipo de chancela desse novo campo, ao selecionar o que é legítimo e o que não é –, o surgimento de
a contribuir com a transversalidade crescente da temática ambiental, por ser uma noção mais sofisticada e integrativa que a de gestão ambiental (NEDER, 2002), impulsionando a abertura de novas frentes de diálogo do campo ambiental com outros campos do espaço social. Em suma, a questão ambiental e o ambientalismo lograriam alcançar, em menos de três décadas, um relativo consenso e uma legitimação simbólica capazes de torná-los parte das normas sociais dominantes da sociedade moderna. Como exemplificam Fonseca e Bursztyn (2007), o apoio discursivo e a prática de ações consideradas ambientalmente corretas passariam a ser fontes geradoras de capital e lucro simbólicos, que, por sua vez, influenciariam a dinâmica de outros campos do espaço social (como o econômico e o político).
Nesses vinte anos que separam a Conferência de Estocolmo (1972) da Conferência do Rio de Janeiro (1992), nos quais se assistiria à consolidação do campo ambiental em âmbito internacional, seriam erigidas as primeiras exigências legais de estudos de impacto ambiental, inclusive, no Brasil. Até o final da década de 60, não existia nada muito parecido com a avaliação ou o estudo prévio de impacto ambiental, apenas algumas iniciativas de avaliação de projetos de desenvolvimento, mas sempre a posteriori ou durante a implantação do projeto sob análise. Com a promulgação da legislação seminal estadunidense (NEPA), em 1969, entrada em vigor em primeiro de janeiro de 1970, é que surgiria o primeiro esboço de um estudo prévio sistemático de avaliação de impacto ambiental, enquanto pré-requisito para a aprovação de projetos com potencial significativo de impacto (BARROW, 1997). Essa legislação se tornaria possível com o avanço dos meios de comunicação, com o ativismo dos movimentos ambientalistas e com a crescente preocupação da opinião pública com o meio ambiente, sendo também impulsionada pelo desenvolvimento das teorias de planejamento e das técnicas de avaliação. Após a Conferência de Estocolmo, particularmente, esse instrumento de planejamento ambiental ganharia novo fôlego e se disseminaria para os países europeus, além do Canadá, Japão, Nova Zelândia, Austrália, União Soviética e alguns países latino-americanos e asiáticos, como Colômbia, México, Filipinas e Malásia (BARROW, 1997). A partir desse momento, poderá ser identificada uma miríade de estudos internacionais sobre a teoria e a prática de avaliação de impacto ambiental, seja de cunho analítico e comparativo, seja de caráter propositivo.
um setor empresarial crescentemente preocupado em aderir ao discurso da responsabilidade socioambiental empresarial (KREITLON, 2008), além dos setores governamentais e civis já mencionados acima.
Contribuiria para a alavancagem desse movimento ascendente da avaliação de impacto ambiental, já no início da década de 1970, as exigências de estudos prévios de impacto ambiental demandadas pelo Banco Mundial para aprovação de financiamento de grandes projetos de desenvolvimento (ainda que a obrigatoriedade desses estudos para todos os tipos de projetos com potencial significativo de impacto só tenha sido estabelecida em 1989), o que traria repercussões visíveis sobre a política interna brasileira do período e, particularmente, sobre a estruturação inicial de uma política ambiental brasileira (BARROW, 1997; JACOBI, 2003; NEDER, 2002; VIOLA, 1987). Pressionado por grupos civis e ambientalistas internos, o governo estadunidense também exigirá de sua Agência para o Desenvolvimento Internacional (USAID) a mesma postura adotada pelo Banco Mundial, para liberação de crédito no âmbito de seus projetos internacionais. Por sua vez, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), estruturado após a Conferência de Estocolmo, estabelecerá uma Divisão Interna de Avaliação Ambiental em 1978, a partir da qual apoiará a publicação (no começo dos anos 80) de um manual com linhas gerais para aplicação da avaliação de impacto ambiental nos países em desenvolvimento (BARROW, 1997).
Entretanto, apesar de alguns esforços16, seria conquistada apenas uma fraca incorporação da avaliação de impacto social nas exigências de estudos de impacto ambiental. Segundo Barrow (1997), ainda que a lei federal estadunidense de 1970 e o seu vizinho canadense de 1973, conhecido como Environmental Assessment Review Process, ajudassem a impulsionar o desenvolvimento e a aplicação da avaliação de impacto social, devido à sua exigência na análise de projetos, e mesmo que houvesse algum tipo de exigência do gênero por parte de projetos financiados pelo Banco Mundial e pela USAID ao final da década de 70, a dimensão social permaneceria como elemento subordinado e pontual desses estudos, em parte porque:
(…) environmental impact assessment grew up in an era dominated by a ‘technocratic perspective on problem solving’ and with an emphasis on biophysical impacts. This may help explain why socio-economic impacts and social impact assessment have received less support (although (…) activities very similar to social impact assessments pre-date environmental impact assessment) (BARROW, 1997, p. 167).
16 “Caldwell (1989), author of the original draft of National Environmental Policy Act, argued for better incorporation of social impacts into environmental impact assessment procedures (…)” (BARROW, 1997, p. 169).
De fato, historiadores e cientistas sociais já se debruçavam sobre a questão dos impactos sociais muito antes do surgimento da avaliação de impacto ambiental17, em virtude das rápidas transformações verificadas após a Revolução Industrial na Europa (BARROW, 1997). Contudo, como assinala Neder (2002), o tratamento tecnocrático dispensado às ciências naturais, exatas e tecnológicas fazia crer que fossem parte do mundo não-humano, como se pudessem ser dissociadas da produção humana e de seus condicionantes sociais, políticos, culturais e econômicos, por oposição às ciências humanas (consideradas demasiadamente frágeis, subjetivas e imprecisas). Tal concepção tecnocrática e reducionista, que traria rebatimentos diretos sobre o conteúdo e o formato da AIA – enxugando-lhe os atributos culturais, históricos e políticos do meio ambiente -, podia ser percebida nos meandros do discurso da burocracia estatal do regime militar, no Brasil, quando ainda se estruturava o campo ambiental internamente. Em suma, tanto no plano internacional quanto no plano nacional, resguardadas as devidas nuances, prevaleceria uma perspectiva enviesada (aqui, chamada de tecnocrática e reducionista) da problemática ambiental.
Outro ponto em comum, entre a experiência internacional e a nacional, diz respeito à vinculação original existente entre o desenvolvimento da avaliação de impacto social e as consequências de grandes projetos de exploração de recursos naturais (como gás, petróleo, água e minerais) sobre populações tradicionais:
Burdge (1994a: 4) suggested that the first use of the term social impact assessment was in 1973 in connection with assessments of the impact of the Trans-Alaska Pipeline on the Inuit people (…). It took time to develop social impact assessment, and in general it has remained underfunded and neglected compared with environmental impact assessment (…). Large projects like the Alaska oil and gas pipelines and various disasters or near-disasters around the world were by the late 1970s prompting demand for social impact assessment (BARROW, 1997, p. 228- 229).
Deve-se ressaltar, entretanto, a diferença temporal que separa a experiência nacional da internacional - sobretudo a estadunidense e a canadense, que seriam pioneiras nesse campo. Ademais, no Brasil, uma atenção especial recairia sobre os impactos sociais gerados pela implantação de grandes hidrelétricas na região amazônica, integrados àqueles que se desdobrariam a partir da abertura de estradas de acesso e da instalação de projetos de mineração, vindo a cumprir
17 É importante relembrar que, antes da década de 70, a abordagem teria sido sempre retrospectiva e não de previsão e controle de impactos propriamente (o que configura o campo da avaliação).
o mesmo papel internacional de catalisador da pressão social em prol da institucionalização dos estudos de impacto ambiental e, especificamente, da defesa da avaliação de impacto social - ou melhor, do alargamento das fronteiras de estudo pertinentes ao EIA.
1.4. Contexto Nacional de Surgimento da Regulação Ambiental: desdobramentos para a