Ab initio, partindo-se do pressuposto de que o Estado está devidamente
aparelhado para valer-se habilmente representado em juízo pela Advocacia Pública, não há motivos para que o Ministério Público atue em ação judicial – com interesse
meramente patrimonial – na qual for parte a Fazenda Pública, questão, aliás, inserta
no art. 5º, inc. XV, da Recomendação n. 16/2010176, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), que dispõe sobre a atuação dos membros do Parquet como órgão interveniente no processo civil, in verbis:
Art. 5º. Perfeitamente identificado o objeto da causa e respeitado o princípio da independência funcional, é desnecessária a intervenção ministerial nas seguintes demandas e hipóteses: (...);
XV – Ação em que for parte a Fazenda ou Poder Público (Estado, Município, Autarquia ou Empresa Pública), com interesse meramente patrimonial, a exemplo da execução fiscal e respectivos embargos, anulatória de débito fiscal, declaratória em matéria fiscal, repetição de indébito, consignação em pagamento, possessória, ordinária de cobrança, indenizatória, anulatória de ato administrativo, embargos de terceiros, despejo, ações cautelares, conflito de competência e impugnação ao valor da causa.
Não diferente foi a posição anteriormente adotada pelo Conselho Superior do Ministério Público do Estado de Minas Gerais na Recomendação n. 1/2001177:
Considerando que a reorientação de algumas atividades pode contribuir para maior utilidade da atuação ministerial no papel de defensor da sociedade, assumindo efetivamente seu novo perfil constitucional; recomenda, sem caráter normativo,
176 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Recomendação n. 16, de 28 de abril
de 2010. Disponível em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/stories/Normas/Recomendacoes/Recomendao_n_16._alterada _pela_Recomendao_n_19.pdf>. Acesso em: 11 jul. 2013.
177 MINAS GERAIS. Ministério Público. Recomendação CSMP n. 1, de 3 de setembro de 2001.
Disponível em: <http://ws.mp.mg.gov.br/biblio/normajur/normas/Recom_CSMP_01_2001_repub.htm>. Acesso em: 11 jul. 2013.
a) aos Membros do Ministério Público que oficiam no âmbito cível para não mais intervir nos seguintes feitos:
I – ações em que for parte a Fazenda Pública e suas entidades (CPC, art. 82, III), a exemplo da execução fiscal e respectivos embargos, anulatória de débito fiscal e declaratória em matéria fiscal, repetição de indébito, consignação em pagamento, desapropriação (direta ou indireta), possessória, ordinária de cobrança, indenizatória, anulatória de ato administrativo, embargos de terceiro, outras execuções, despejo, ações cautelares, exceção de incompetência e impugnação ao valor da causa, ficando ressalvada, no entanto, a intervenção na execução fiscal na hipótese de transação no curso de demanda judicial (art. 218 da Lei 6.763, de 26.12.75, com a nova redação dada pelo art. 7º da Lei 13.741, de 29.11.00), bem como a intervenção nos feitos em que a lei expressamente exija a presença do órgão ministerial.
Historicamente, vale ainda relembrar a denominada “Carta de Ipojuca (PE)”178, datada de 13/05/2003:
O CONSELHO NACIONAL DOS CORREGEDORES-GERAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS E DA UNIÃO, (...).
DELIBEROU: (...).
4) Perfeitamente identificado o objeto da causa e respeitado o princípio da independência funcional, é desnecessária a intervenção ministerial nas seguintes demandas e hipóteses: (...);
XIII – Ação em que for parte a Fazenda ou Poder Público (Estado, Município, Autarquia ou Empresa Pública), com interesse meramente patrimonial e sem implicações de ordem constitucional, a exemplo da execução fiscal e respectivos embargos, anulatória de débito fiscal, declaratória em matéria fiscal, repetição de indébito, consignação em pagamento, possessória, ordinária de cobrança, indenizatória, embargos de terceiro, despejo, ações cautelares, conflito de competência e impugnação ao valor da causa; (...).
Tal é também a ampla posição jurisprudencial:
PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO NAS CAUSAS EM QUE HÁ INTERESSE PÚBLICO, EVIDENCIADO PELA NATUREZA DA LIDE OU QUALIDADE DAS PARTES. O PRINCÍPIO DO ART. 82, III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL NÃO ACARRETA A PRESENÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PELO SÓ FATO DE HAVER INTERESSE PATRIMONIAL DA FAZENDA PÚBLICA, QUE DISPÕE DE DEFENSOR PRÓPRIO E É PROTEGIDA PELO DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. SE QUISESSE ABRANGER AS CAUSAS DESSA NATUREZA, O LEGISLADOR PROCESSUAL O TERIA MENCIONADO
EXPRESSAMENTE, TAL A AMPLITUDE DA OCORRÊNCIA.179
178 BRASIL. Conselho Nacional dos Corregedores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da
União. Carta de Ipojuca (PE). Disponível em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:fA7Si0ArfhIJ:www.mp.mg.gov.br/portal/pub lic/interno/arquivo/id/9085+conselho+nacional+dos+corregedores+gerais+do+minist%C3%A9rio+p%C 3%BAblico+carta+ipojuca&cd=1&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso em: 11 jul. 2013.
179 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão da 2ª Turma do STF. Recurso extraordinário n.
86.328 – PR. Relator: Ministro Décio Miranda. Julgamento em: 13 nov. 1979. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE+86328%29&base=bas eAcordaos&url=http://tinyurl.com/d7cywvf>. Acesso em: 7 abr. 2013.
PROCESSUAL CIVIL. INTERPRETAÇÃO DO ART. 82, III, DO CPC. AÇÃO CONTRA ESTADO DA FEDERAÇÃO. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DESNECESSIDADE. 1. O Ministério Público, em obediência ao disposto no art. 129, IX, parte final, está impedido de defender entes públicos. 2. Não caracteriza interesse público, para os fins previstos no art. 82, III, do CPC, o simples fato de entidade pública figurar no polo passivo da demanda. 3. O conceito de interesse público posto no art. 82, III, do CPC, não tem identificação com o da Fazenda Pública quando demandada em juízo. 4. Precedentes pela não obrigatoriedade da presença do Ministério Público como fiscal da lei nas causas contra o Poder Público, conforme levantamento jurisprudencial apresentado por Theotônio Negrão (“Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor”, 32ª edição, pg. 187, Ed. Saraiva): STJ – RT 671/210, RTJ 93/226, 94/395, 94/899, 133/345;
STF-RP 25/324; RSTJ 100/106; STJ-RT 761/210; RJTJESP 113/237, JTJ 174/262; RSTJ 14/448; RSTJ 76/157. Súmula nº 189 do STJ (em execuções fiscais).180 (grifo no original).
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO DE COBRANÇA MOVIDA CONTRA ENTE
PÚBLICO – INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO –
DESNECESSIDADE – PRECEDENTES. 1. Não se confunde o interesse patrimonial da Fazenda Pública com o interesse público, capaz de legitimar a intervenção do Ministério Público, nos termos do art. 82, inciso III, do CPC, ainda que de elevada importância o valor da condenação. 2. Precedentes desta Corte. (...).181
Desnecessária a intervenção do Ministério Público em processos em que o Estado está assistido por advogado.182
A simples presença de pessoa jurídica de Direito Público na lide, por si só, não autoriza a participação do Parquet. Precedentes.183
PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. 1. Com a edição da Lei Complementar nº 73/93, o Ministério Público Federal deixou de exercer determinadas atividades em defesa da União em juízo, em razão de que tais atribuições foram conferidas à Advocacia-Geral da União a quem cabe representá-la
180 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 1ª Turma do STJ. Recurso especial n.
137.186 – GO. Relator: Ministro José Delgado. Julgamento em: 2 ago. 2001. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/websecstj/cgi/revista/REJ.cgi/IMGD?seq=175619&nreg=199700427951&dt=20 010910&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
181 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 2ª Turma do STJ. Agravo regimental no
recurso especial n. 278.770 – TO. Relatora: Ministra Eliana Calmon. Julgamento em: 17 out. 2002.
Disponível em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=415115&sReg=2000 00962830&sData=20030505&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
182 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 1ª Turma do STJ. Recurso especial n.
374.579 – SC. Relator: Ministro Humberto Gomes de Barros. Julgamento em: 15 out. 2002.
Disponível em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=555158&sReg=2001 01613264&sData=20021125&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
183 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 5ª Turma do STJ. Recurso especial n.
445.851 – RJ. Relator: Ministro Felix Fischer. Julgamento em: 21 nov. 2002. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=629468&sReg=2002 00823351&sData=20030224&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
judicial e extrajudicialmente. 2. A intervenção do Ministério Público só deve ocorrer naqueles processos em que haja interesses indisponíveis, nos termos estabelecidos no artigo 82 do Código de Processo Civil.184
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO EM AÇÃO DE EXECUÇÃO AJUIZADA CONTRA ENTE PÚBLICO. ILEGITIMIDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. A execução de título judicial movida contra a Fazenda Pública não envolve interesse público, mas mero interesse individual patrimonial do respectivo ente. Não se justifica, portanto, a intervenção do Ministério Público, nos termos do art. 82 do CPC. Precedentes.185
Não cabe ao MP, como fiscal da lei, velar pelos interesses das pessoas jurídicas de Direito Público, mas pela sua correta aplicação da lei, e muito menos suprir as omissões dos procuradores de tais entidades. A CF, em seu art. 129, IX, parte final, veio expressamente proibir a defesa e a consultoria de entes públicos por parte de membro do parquet.186
No entanto, por prevenção, e à luz do art. 127, caput, da CRFB/1988, c/c o art. 1º, caput, da Lei Ordinária Federal n. 8.625/1993, entende-se que, por substituição à famigerada participação do magistrado, que é parte (Estado-Juiz), e a fim de congratular uma imparcialidade processual, sob o contexto do duplo grau de jurisdição obrigatório (art. 475 do Código de Processo Civil) – ainda em vigor no ordenamento jurídico pátrio –, firma-se a terceira indagação, no sentido de se impor a efetiva participação do Ministério Público, órgão imparcial, nato e defensor do interesse público primário, beneficiando-se, por via de consequência, o interesse de todo o povo. Sincroniza-se o interesse (que é público) ao órgão legítimo (Parquet), em nítida junção do valor justiça ao da igualdade.
Tais são os posicionamentos doutrinários pátrios. Cronologicamente: 1) Denilson Victor Machado Teixeira (desde 2001, por ocasião do curso de especialização em direito processual; e posteriormente em 2004, quando da conclusão do curso de mestrado em direito público, ratificando-se também agora
184 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 2ª Turma do STJ. Recurso especial n.
676.707 – DF. Relator: Ministro Castro Meira. Julgamento em: 7 abr. 2005. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=1777642&sReg=200 400575101&sData=20050530&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
185 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão da 5ª Turma do STJ. Recurso especial n.
710.742 – RS. Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima. Julgamento em: 14 jun. 2007. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=3219304&sReg=200 401777207&sData=20070806&sTipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 7 abr. 2013.
186 BRASIL. Tribunal Regional Federal da Quarta Região. Acórdão da 2ª Turma do TRF-4. Apelação
em mandado de segurança n. 94.04.20840-0 – PR. Relator: Desembargador Federal Fernando
Quadros da Silva. Julgamento em: 8 jun. 2000. Disponível em:
nesta tese de doutorado, a qual traça um viés diferenciado sobre o tema “duplo grau de jurisdição obrigatório”, porquanto analisado no contexto de uma Filosofia do Direito Processual no Estado de Direito Democrático):
Neste ínterim, a melhor alternativa e sugestão a que por nós se faz apresentar é a da inserção do órgão do Ministério Público nas causas onde haja interesse público, para que este, em nome de toda a coletividade, atue no sentido de requerer o reexame compulsório, até mesmo como medida preventiva de atos imorais porventura praticados pelos agentes públicos políticos contra o patrimônio público, o que é inconcebível e expressamente combatido pela legislação brasileira em vigor, bem como coibidos e punidos com severidade pelos órgãos da magistratura, com base em sua lei fundamental – Lei Complementar nº 35, de 14 de março de 1979, que dispõe sobre a Lei Orgânica da Magistratura Nacional.187
Nas lides tendentes ao reexame (art. 475, do CPC), onde as partes (devem ser isentas de privilégios ou prerrogativas) são desiguais (pela própria natureza), entendemos que o magistrado deve tratá-las de forma isonômica, ou seja, “tratando os desiguais de forma igual”, igualdade esta, balizada na procedimentalidade, externando como ato encerrador de sua função, o provimento judicial, o qual, poderá, ser submetido ao órgão tribunalício, por impetração voluntária de recurso da parte prejudicada, ou, mediante requerimento do Ministério Público (na função de custos legis), nunca por extensão de atribuição anti-isonômica (remessa necessária de sua própria decisão).188
2) Jorge Tosta (2005)189:
Parece-nos que a solução mais adequada para conciliar tais aspectos seria extinguir o reexame necessário em face da Fazenda Pública e restaurar, em certa medida, a obrigatoriedade de intervenção do Ministério Público nos casos em que a Fazenda ficasse vencida e decorresse o prazo para o Procurador ou o advogado apelar da sentença. Assim, se o representante do Ministério Público verificasse a existência de algum error in judicando ou
in procedendo que pudesse prejudicar o patrimônio público, interporia o
respectivo recurso de apelação para que a questão fosse reexaminada pelo Tribunal. (...).
Com isso, estaria o patrimônio público resguardado sem que necessariamente as sentenças prolatadas contra a Fazenda fossem reexaminadas pelo Tribunal, assoberbando o Judiciário com causas que, no mais das vezes, são bem julgadas em primeiro grau de jurisdição, não se justificando o reexame necessário.
187 TEIXEIRA, Denilson Victor Machado. Reexame compulsório do provimento judicial. Belo
Horizonte: IEC, 2001. 263 f. Monografia (Especialização em Direito Processual) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. p. 172-173.
188 TEIXEIRA, Denilson Victor Machado. A (in)constitucionalidade do provimento judicial sob o
auspício do reexame compulsório. Franca: UNIFRAN, 2002-2004. 183 f. Dissertação (Mestrado em
Direito Público) – Faculdade de Direito, Universidade de Franca. p. 55.
3) Aline Araújo Passos (2005)190:
Entendemos que para se prestigiar a celeridade e a efetividade do processo, sem que haja prejuízo do valor segurança jurídica, devem as pessoas jurídicas de direito público se organizar, extrajudicialmente, com procuradorias bem estruturadas e capacitadas, primando pela eficiência na proteção dos interesses públicos. Além disso, deve-se ampliar a atuação do Ministério Público nas causas em que as referidas pessoas figurem como partes, reforçando a fiscalização na tutela dos multicitados interesses públicos.
4) Roberto Santiago Ferreira Gullo (2007)191:
Diante de tal absurdo jurídico em que consiste o instituto, apresenta-se uma sugestão para o caso de sua permanência nos nossos diplomas legais: a duplicidade obrigatória de jurisdição, porém com o Ministério Público sendo o recorrente. Por ser o Ministério Público parte, pode, por conseguinte, sucumbir e em sendo ele o representante da sociedade, o seu fiscal, justo seria a ele coubesse o dever de valer pelos valores protegidos com o instituto.
Portanto, todos os quatro doutrinadores anteriormente citados, entendem pela efetiva participação do Ministério Público por sê-lo legítimo defensor do interesse público primário (coletividade).
Aplicável, pois, segundo Willis Santiago Guerra Filho192, o
princípio da proporcionalidade (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, também chamado de ‘mandamento da proibição de excesso’ – Übermaßverbot), acompanha o da isonomia como uma espécie de sombra, quando se trata de buscar uma melhor adequação e balanceamento de interesses, igualmente dignos de amparo, em estado de tensão.
É a “lei da ponderação” para a solução concreta mais justa, pelo estabelecimento do peso proporcional dos bens jurídicos tutelados.
Logo, chega-se a uma eunomia (estrutura saudável) na relação processual triangular, que deve ser coesa, com tratamento imparcial pelo Estado- Juiz, inclusive igualitário frente às partes litigantes (interesses estatal e privado), e com efetiva participação ministerial.
190 PASSOS, Aline Araújo. Duplo grau de jurisdição: compreensão constitucional do princípio e
análise do tema sob a perspectiva das reformas introduzidas no código de processo civil pela lei 10.352/01. 2005. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo. p. 167-168.
191 GULLO, Roberto Santiago Ferreira. Recurso ex officio. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 73. 192 GUERRA FILHO, Willis Santiago. Publicação eletrônica. [mensagem pessoal]. Mensagem
Então, segundo Francesco Carnelutti193:
Esboça-se, assim, claramente, a antítese entre o Ministério Público e o juiz quanto à função, posto que o juiz não tem para realizar mais interesse do que o interesse externo (quanto à composição do conflito), enquanto o Ministério Público opera para a tutela de interesses internos (interesses públicos conexos com o interesse em litígio). Sob esse aspecto, o Ministério Público talvez apareça como um tertium entre o juiz e a parte, já que os interesses que tende a desenvolver não se identificam, mesmo sendo internos, com todos os interesses em litígio que são, em todo caso, essencialmente públicos. (...).
A função do Ministério Público, portanto, pode se condensar em fórmula que se presta ao equívoco, mas que, apesar disso, serve para gravar a dificuldade do órgão judicial: o Ministério Público é uma parte imparcial. (grifos no original).
Enfim, vale ratificar e concluir que o Ministério Público, constitucional e infraconstitucionalmente fortificado (art. 127, caput, da CRFB/1988, c/c o art. 82, inc. III, segunda parte194, do CPC), é parte legítima para a defesa do interesse público primário (e não o interesse estatal propriamente dito interesse público secundário, até mesmo por força do art. 129, inc. IX, da CRFB: “São funções institucionais do Ministério Público: (...); IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.”), pois, sendo defensor da ordem jurídica, atua na defesa do patrimônio público, do erário, na observância da legitimidade e legalidade de atos; conquanto, coíbe a lesividade ao bem coletivo e o atentado à moralidade administrativa.
Também é o posicionamento de José Roberto dos Santos Bedaque195:
Toda vez que nós pudermos identificar um aspecto de interesse público, uma conotação social naquele interesse, evidentemente que, segundo as regras citadas (CDC, art. 82; LACP, art. 21) e à luz dos arts. 127 e 129 da CF, não me parece legítimo excluir a legitimidade do Ministério Público para essas demandas.
193 CARNELUTTI, Francesco. Sistema de direito processual civil. Tradução de Hiltomar Martins
Oliveira. 2. ed. São Paulo: Lemos e Cruz, 2004. v. 2, p. 80-81.
194 “A intervenção do Ministério Público, na hipótese prevista pelo art. 82-III, não é obrigatória.
Compete ao juiz, porém, julgar da existência do interesse que a justifica.” (RT 482:270).
195 BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Legitimidade processual e legitimidade política. In: SALLES,
Carlos Alberto de (Org.) Processo civil e interesse público: o processo como instrumento de defesa social. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 108.
Por tal razão, André de Vasconcelos Dias196 lembra que “ao patrocinar em
juízo a tutela do patrimônio público, o Ministério Público não está a representar a pessoa jurídica de direito público, e sim exercendo um múnus constitucional, em benefício de toda a sociedade.”
No Estado de São Paulo, o Ministério Público, por força do Ato Normativo n. 675/2010197, entende que:
Art. 128. No processo civil a atuação decorre da lei ou da existência de interesse público ou de natureza indisponível. (...).
§ 4º. Tendo conhecimento, ainda que não oficialmente, ou vislumbrando interesse público em qualquer causa, o membro do Ministério Público deverá requerer vista dos autos para neles oficiar.
Vê-se então que o Ministério Público do Estado de São Paulo corrobora a sua atuação no processo civil quando existente interesse público.
Já em Portugal, berço da apelação necessária (1355), o atual e novíssimo Código de Processo Civil (Lei n. 41, de 26/06/2013), em seu art. 24º198 prevê:
Representação do Estado
1 – O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.
2 – Se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele.
E também o atual Código de Direito Canônico, em seu cânon 1.430: “Ad
causas contentiosas, in quibus bonum publicum in discrimen vocari potest, et ad causas poenales constituatur in dioecesi promotor iustitiae, qui officio tenetur providendi bono publico.” Traduzindo, segundo Evaldo Xavier Gomes199, Rhawy
196 DIAS, André de Vasconcelos. Ministério Público e patrimônio público: uma abordagem em torno da
unidade do interesse público. Revista eletrônica da Procuradoria da República em Pernambuco, Recife, ano 4, jun. 2006. Disponível em: <http://www.prpe.mpf.mp.br/internet/Legislacao-e-Revista- Eletronica/Revista-Eletronica/2006-ano-4/Ministerio-publico-e-patrimonio-publico-uma-abordagem-