Viu-se acima que durante os primeiros anos do governo Lula a revitalização da BID foi trazida ao debate público e foi criada parte fundamental do arcabouço normativo existente para sustentar o fortalecimento da indústria bélica nacional.
Contribuiu para viabilizar esse esforço um ambiente ideológico que resgatou uma abordagem econômica predominante no segundo mandato do Presidente Lula e no primeiro
mandato da sua sucessora, que alguns autores têm classificado como “neodesenvolvimentista”.
Já no primeiro mandato do governo Lula era possível notar a existência de quadros adeptos de soluções desenvolvimentistas para a retomada do crescimento econômico, como é o caso de Carlos Lessa e Darc Costa, no BNDES, Roberto Amaral, no Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e Dilma Rousseff, no Ministério de Minas e Energia.
É, no entanto, com a substituição de Antônio Palocci por Guido Mantega no Ministério da Fazenda que se nota uma inflexão na política econômica do governo Lula. Além disso, a designação de Luciano Coutinho para a presidência do BNDES, em 2007, contribuiu para o resgaste de uma agenda econômica desenvolvimentista. Professor do Instituto de Economia da Unicamp – conhecido centro do pensamento econômico heterodoxo, de inspiração cepalina e
keynesiana –, o novo presidente rejeitava a proposta ortodoxa de liberalizar a economia e
reduzir o papel do Estado aos investimentos em serviços públicos.48
Com a promessa de que o segundo mandato de Lula teria um “desenvolvimentismo mais
claro”49, a nova política econômica se orientava por uma visão keynesiana segundo a qual o
setor privado não tinha capacidade de financiar o desenvolvimento do país, cabendo ao Estado o papel de indutor, o que abriu mais espaço para o financiamento de empresas, indústrias e infraestrutura nacionais. Nesse contexto as burocracias econômicas teriam um papel fundamental na expansão da infraestrutura, consumo e exportação.
Ao analisar a concepção desenvolvimentista levada a cabo entre 2007 e 2014, Bresser-
Pereira observa que “ao invés de se falar do ‘fim da era Vargas’ [...], começou-se a falar de uma
era Vargas renovada, na qual o Estado voltava a ter um papel indutor na economia, a estratégia nacional passava a ser desenvolvimentista, e se buscava de forma deliberada um grande
48 DIEGUIZ, C. O desenvolvimentista. Revista Piauí. Out. 2010. Disponível em:
<http://revistapiaui.estadao.com.br/edicao-49/vultos-da-republica/o-desenvolvimentista>. Apud LIMA, Raphael Camargo. A articulação entre política externa e política de defesa no Brasil: uma grande estratégia inconclusa. Dissertação (Mestrado). Programa de Pós-Graduação “San Tiago Dantas” (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), 2010. p. 78.
49 SPITZ, C. Segundo mandato de Lula será mais desenvolvimentista, diz Mantega. Folha de S. Paulo. Disponível
entendimento entre as frações de classe progressistas do país. Para Silva, “ressuscitaram-se concepções pelas quais ao Estado deveria ser restabelecida sua vocação de vetor chave ou central do desenvolvimento, ideia baseada no pressuposto de que não haveria possibilidade de crescimento e desenvolvimento sem um Estado forte”.
Nesse sentido, a revitalização da BID, de acordo com a “coalizão keynesiana” que
emergiu no segundo mandato de Lula, desempenharia um papel importante na nova política industrial. O investimento na indústria militar constituiria uma despesa extremamente adequada
para desencadear o desejado “efeito multiplicador keynesiano”. Para os defensores da
revitalização, um dos principais efeitos positivos dos investimentos produtivos na indústria de defesa é que eles geram empregos, principalmente empregos qualificados. Além disso, argumentou-se que o aquecimento da atividade industrial militar poderia gerar cultura e
conhecimento tecnológico úteis para as demais atividades industriais do setor civil (spin off). 50
51
O ano de 2007 foi marcado por uma série de movimentações no setor de defesa, sendo que a mais importante delas ocorreu em função da crise civil-militar deflagrada pelo “apagão” na aviação civil. Como resultado dela, o Ministro da Defesa, Waldir Pires, foi substituído por Nelson Jobim, que gozava de confiança do Presidente Lula, tanto para resolver a crise aérea quanto para reorganizar a pasta da Defesa. De acordo com Vaz, a gestão Jobim consolidou uma
50 Para Dagnino, o argumento do transbordamento tecnológico do segmento militar para o setor civil tornou-se um
dos pilares de legitimação ideológica da revitalização da BID. Nascido no imediato pós-segunda guerra nos EUA, o argumento defende que existe uma tendência intrínseca à pesquisa militar, em razão do seu alto conteúdo tecnológico, de produzir efeitos positivos no setor civil e, consequentemente, na economia como um todo. Os exemplos que aparecem repetidamente para ilustrar o spin-off são o uso da energia nuclear, a tecnologia espacial com aplicações nas comunicações ou, mais especificamente, o radar, o transistor, o forno de micro-ondas, a cobertura do tipo teflon, o GPS, o laser medicinal, o telefone celular e a internet. Alinhado com o argumento de Dagnino, Saint-Pierre considera o spin off uma "falácia": "Não há prova empírica de que o esforço nacional em P&D em ciência e tecnologia para a defesa promova desenvolvimento econômico-social, nem sequer que induza avanços justificados para a ciência e tecnologia civil. Não existem casos históricos – salvo nas grandes superpotências – nos quais se tenha constatado claramente um aumento considerável do emprego nem do PIB nacional por essa custosa inversão social. Não é preciso justificar o esforço em tecnologia autônoma em qualquer área estratégica por parte de um país que decida emergir entre as potências mundiais, mas não se pode ocultar o custo que esse esforço significa para o país e a inevitável postergação de outras prioridades nacionais, como diminuir as vulnerabilidades com investimentos em saúde pública, serviços sanitários básicos, na educação fundamental ou mesmo, inclusive, diretamente na ciência e tecnologia civil ou/e no financiamento do desenvolvimento de processos produtivos civis" In: DAGININO, R. A Indústria de Defesa no Governo Lula. São Paulo: Expressão Popular, 2010. p. 102-103 e SAINT-PIERRE, H. L. La Defensa en la Política Exterior del Brasil: el Consejo Suramericano y la Estrategia Nacional de Defensa. Documentos de Trabajo (Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos), n. 50, 2009. Disponível em: <http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elca no_es/zonas_es/defensa+y+seguridad/dt50-2009> Acesso em 10 jan. 2016.)
51 SILVA, O. A Indústria de Defesa. As Forças Armadas e o Desenvolvimento Científico e Tecnológico do
País. Pensamento Brasileiro Sobre Defesa e Segurança. Org.: J.R. de Almeida Pinto, A.J. Ramalho da Rocha, R. Doring Pinho da Silva. – Brasília: Ministério da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperação, 2004.
ativa agenda internacional do Ministério da Defesa52.Além disso, merece destaque o esforço de Jobim em benefício do reaparelhamento das Forças Armadas e da revitalização da indústria de defesa.53
Em artigo publicado na revista “Interesse Nacional”, Jobim ressaltou a importância do papel do Estado na recuperação do setor produtivo de defesa:
O Brasil não pode mais aceitar a condição de, na melhor das hipóteses, produzir, sob licença, material desenvolvido em outros países. O domínio da tecnologia é um objetivo consistente com manutenção da capacidade dissuasória. [...] O governo brasileiro deverá ter papel ativo nesse processo de consolidação da indústria nacional de Defesa. Poder-se-ão definir procedimentos especiais de compras públicas para privilegiar o fornecedor nacional comprometido com programas de modernização tecnológica. Poderão ser criados, até mesmo, instrumentos de participação governamental direta na gestão das empresas estratégicas do setor, como ações especiais do tipo Golden Share. 54
Já no início de 2007, os militares pressionavam o Presidente Lula para que ele aprovasse um pacote estimado em aproximadamente em R$ 6,4 bilhões em compras em encomendas de
médio prazo para estimular o setor de produção de equipamentos de emprego militar.55 De
acordo com a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), entre 2006 e 2009, os investimentos realizados pelo Ministério da Defesa aumentaram 77%, saindo de R$ 2,6 bilhões para R$ 4,7 bilhões (Gráfico 1). É importante destacar, no entanto, que esse expressivo crescimento está inscrito no processo de expansão do conjunto dos investimentos da União, que apresentaram um crescimento de 70% ao longo desses quatro anos. Assim, a participação dos investimentos no orçamento do Ministério da Defesa aumentou de forma significativa,
passando de 6,1%, no ano de 2006, para 9,2%, em 2009.56
52 VAZ, Alcides Costa. Agenda de sécurité et processus décisionnel dans la politique étrangère brésilienne.
Fondation pour la Recherche Stratégique, 2014.
53 OKADO, Giovanni Hideki Chinaglia. Política externa e política de defesa: uma epifania pendente.
Dissertação (Mestrado), UnB, 2012.
54 JOBIM, Nelson. A Política de Defesa Nacional. Interesse Nacional. Ano 1. N. 2. Julho-Setembro 2008 55 GODOY, Roberto. Lula é pressionado a ativar a Política Nacional da Indústria de Defesa que pode girar R$ 6,4
bi em encomendas. O Estado de S. Paulo, Nacional. 25/01/2007. Disponível em: <http://acervo.estadao.com.br/pagina/#!/20070125-41372-nac-9-pol-a9-not/busca/Ind%C3%BAstria+Defesa>. Acesso em 24 de dezembro 2014.
56 BRASIL. Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Diagnóstico: Base Industria de Defesa, 2011.
Gráfico 1 ‒ Orçamento do Ministério da Defesa: Investimentos (em R$ milhões*) de 2000-2009
Fonte: ABDI, 2011.57
*Valores constantes de 2009 corrigidos pelo IPCA (IBGE)
Percebendo os primeiros movimentos do Governo brasileiro para reaquecer o setor produtivo de defesa, a FIESP criou, em setembro de 2007, sob a liderança de Paulo Skaf, o Comitê da Cadeia Produtiva da Indústria de Defesa (COMDEFESA). Com o apoio do COMDEFESA e da Associação Brasileira das Indústrias de Material de Defesa (ABIMDE), o governo lançou a Estratégia Nacional de Defesa (END), que foi o passo mais decisivo no sentido de se estabelecer um arcabouço institucional para revitalizar a BID. Aprovada em dezembro de 2008 e formulada pela Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), a END está
assentada sobre três eixos, dentre os quais consta a “reorganização da indústria nacional de
material de defesa”.58
Das metas previstas na END para a Indústria de Defesa, três animaram mais o empresariado: retomar a busca pela autonomia tecnológica; equacionar a histórica insuficiência e descontinuidade de recursos orçamentários; e aparelhar as Forças Armadas prioritariamente com produtos fabricados no Brasil. A END foi bem recebida pelos industriais, pois ela ofereceu
amplas e diversificadas oportunidades para suas empresas.59
57Ibidem, p.12.
58 BRASIL. Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras
providências. Brasília, 2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2008/Decreto/D6703.htm>. Acesso em: 10 fev. 2015.
59 DRUMOND, Carlos Denegar. Industria de Defesa do Brasil: História - Desenvolvimento - Desafios. 1ª. ed.
De acordo com Miyamoto60, a política de reequipamento das Forças Armadas prevista na END opera de duas formas: em primeiro lugar, busca implementar uma sólida base industrial de defesa, capaz de atender suas necessidades de consumo interno, além de servir, também, como elemento importante para captação de recursos, vendendo armas para outros países; em segundo lugar, a política tem como preocupação adquirir equipamentos mais sofisticados das grandes potências, procurando implementar parcerias com elas e exigindo como contrapartida a transferência de tecnologia, com a finalidade de superar a condição de simples montador de
equipamentos. A END também estabelece que “a indústria nacional de material de defesa será
incentivada a competir em mercados externos para aumentar a sua escala de produção”, criando um horizonte para diversas iniciativas de promoção comercial da BID, como veremos no capítulo 4.
Na tentativa de amenizar a dependência da indústria brasileira em relação ao mercado internacional e, ao mesmo tempo, promover o reequipamento das Forças Armadas, a END impulsionou o lançamento grandes projetos militares, dentre os quais vale salientar: 1) Na Marinha, o SisGAAz (Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul), o Pro-SUPER (Programa de Obtenção de Meios de Superfície) e o Pro-SUB (Programa de Desenvolvimento de Submarinos), que inclui, além de cinco submarinos convencionais, o primeiro submarino de propulsão nuclear brasileiro. Trata-se do maior contrato militar internacional do Brasil, envolvendo uma soma total de € 6,7 bilhões; 2) Dos sete projetos estratégicos do Exército, destaca-se o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron), a compra dos sistemas de artilharia Astros 2020, da brasileira Avibrás, a aquisição de 2.044 novas viaturas de transporte de pessoal Guarani e a aquisição de 50 helicópteros EC725 fabricados pela Helibrás, a progressiva substituição dos fuzis FAL 7.62mm pelo modelo IA-2 5.56mm desenvolvido pelo CTEx e fabricado pela Imbel, a aquisição de radares SABER M-200 produzidos pela Orbisat com assistência do Centro Tecnológico do Exército (CTEx), a gradual substituição dos mísseis Igla adquiridos nos anos 90 pelo MSS 1.2, desenvolvidos pelo CTEx e fabricados pela Mectron; 3) Na Aeronáutica, destacam-se as decisões de concluir a licitação do projeto FX-2 a partir da escolha dos caças suecos da Saab (salientando o contrato de transferência de tecnologia para a Embraer), de modernizar com tecnologia nacional os F-5
60MYAMOTO, Shiguenoli. Política externa, defesa e armamentos. 2009. p. 9. Disponível em: <
adquiridos nos anos 70 e fabricar o maior avião militar brasileiro já concebido, o cargueiro KC- 390.61
O esforço de reorganizar a indústria nacional de produtos de defesa resultou de uma iniciativa interburocrática e contou com a participação de diversos atores governamentais, como as Forças Armadas (FFAA), Ministério da Fazenda (MF), Ministério da Defesa (MD), Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC), Ministério das Relações Exteriores, bancos públicos, fundos setoriais e agências de fomento.
A articulação entre os investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação na área de Defesa ganhou contornos claros em maio de 2008, com o lançamento da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que incorporou a BID aos seus “Programas Mobilizadores, ampliando o rol de setores contemplados pela política industrial, outrora focada em apenas
quatro segmentos – semicondutores, bens de capital, software e medicamentos. Conforme
defendido pelo MDIC, o objetivo da PDP foi aproveitar o potencial das tecnologias desenvolvidas no país, por meio das iniciativas do MCTI e do MD, e aplicá-las na produção de
bens finais, estimulando a indústria nacional.62
A Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)63 também tem desempenhado um papel
importante no renascimento da indústria de defesa no Brasil. A partir de 2006, por meio da subvenção econômica, a FINEP procurou apoiar o “adensamento tecnológico da cadeia
aeroespacial”.64 Em 2007, outro edital disponibilizou R$ 100 milhões para fomentar “inovações
em programas estratégicos”, que incluía o desenvolvimento de sistemas de navegação e
controle, estruturas aeroespaciais e demais tecnologias de monitoramento e biometria.65 Ainda
em 2007, por meio de uma Portaria Interministerial66, institucionalizou-se a parceria entre o
61 SILVA, P. F. A política industrial de defesa no Brasil (1999-2014): intersetorialidade e dinâmica de seus
principais atores. Tese (Doutorado). Universidade de São Paulo, Instituto de Relações Internacionais, 2015. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/101/101131/tde-15092015-113930/pt-br.php>. Acesso em 13 de dezembro 2015.
62 BRASIL. MDIC. Política de Desenvolvimento Produtivo (sem data). Disponível em:
http://www.mdic.gov.br/pdp/index.php/sitio/conteudo/index/5>. Acesso em 17 de março de 2014.
63 A Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) é uma empresa pública vinculada ao Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI).
64 BRASIL. MCTI. Item 2.4 da Chamada Pública MCT/FINEP/Subvenção Econômica à Inovação de
01/2006. Disponível em: < http://www.finep.gov.br/images/chamadas- publicas/SUBVENCAO_INOVACAO_final.pdf>. Acesso em 15 de março de 2015.
65 As Inovações em "Programas Estratégicos" constituem uma das cinco áreas beneficiadas na Seleção Pública
MCT/FINEP para Subvenção Econômica à Inovação em 01/2007. BRASIL. MCTI. Seleção Pública MCT/FINEP para Subvenção Econômica à Inovação em 01/2007. 2007. Disponível em: <http://www.finep.gov.br/arquivos_legados/fundos_setoriais/subvencao_economica/editais/Selecao_Publica_S ubvencao_2007_versao_final.pdf>. Acesso em 15 de março de 2015.
66BRASIL. MCTI. Portaria Interministerial MCT/MD nº 750 de 20/11/2007. Disponível em: <
Ministério da Ciência e Tecnologia e o Ministério da Defesa para a viabilização de soluções inovadoras no atendimento às necessidades deste segmento. Foi nesse contexto que o organograma da FINEP passou a incorporar o Departamento de Institutos de Pesquisa em Áreas Estratégicas (DIPA), que procurou reunir sob sua alçada os projetos correlatos ao tema que se
encontravam espalhados pelos diversos departamentos da instituição. Em função do “caráter
estratégico” dos projetos apoiados, o DIPA foi concebido para unificar a visão sobre os projetos
para o segmento de defesa. Em 2008, outro edital67 de subvenção econômica transferiu para
empresas R$ 80 milhões adicionais para programas estratégicos voltados para o desenvolvimento de sistemas de posicionamento, artefatos de detecção de ondas eletromagnéticas e sistemas estruturais com fibras carbono e cerâmicas. Destaca-se também o “Projeto VANT” (Veículo Aéreo Não Tripulado), que teve como beneficiada a Avibrás em convênio com a aeronáutica (CTA) e o Exército (CTEx). Entre 2004 e 2007, a FINEP arcou
com R$ 10.250.176,00 para o desenvolvimento do VANT nacional.68 Ao mesmo tempo, outras
ações transversais destinaram recursos para a aquisição do Navio Polar Almirante Maximiano, para a continuação do programa de satélites CBERS, entre outras iniciativas que superaram a marca de R$ 100 milhões em recursos não reembolsáveis destinados a instituições de
pesquisa.69
Em 2009, a FINEP concentrou-se no desenvolvimento de armas não letais apoiando diretamente a empresa Condor e, em 2010, um total de R$ 90 milhões foram disponibilizados para o desenvolvimento de sistemas ópticos e infravermelhos aplicados a veículos aéreos não tripulados, sistemas de navegação e controle e materiais de proteção balística. O resultado de todo o apoio da FINEP ao segmento de segurança e defesa de nossa Base Industrial pode ser
observado no gráfico 2. 70 Outra iniciativa da FINEP para fomentar a capacitação tecnológica
67 Os itens constam na área 4 ("Programas Estratégicos") da Seleção Pública MCT/FINEP para Subvenção
Econômica à Inovação em 01/2008. BRASIL. MCTI. Seleção Pública MCT/FINEP para Subvenção Econômica à Inovação em 01/2008. Disponível em < http://www.finep.gov.br/arquivos_legados/fundos_setoriais/subvencao_economica/editais/EDITAL_Subvenca o-2008.pdf> Acesso em 15 de março de 2015.
68 SILVA, P. F. A política industrial de defesa no Brasil (1999-2014): intersetorialidade e dinâmica de seus
principais atores. Tese (Doutorado). Universidade de São Paulo, Instituto de Relações Internacionais, 2015. p. 275. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/101/101131/tde-15092015-113930/pt-br.php>. Acesso em 13 de dezembro 2015.
69 De acordo com Silva, em 2008, a FINEP ajudou também a financiar, junto com o Exército Brasileiro, o
desenvolvimento do Veículo Blindado de Transporte de Pessoal Média sobre Rodas (VBTP-MR), conhecido como "Projeto Guarani": "Em janeiro de 2008 foi publicado oficialmente o extrato de contrato entre a Fundação Ricardo Franco e a FIAT Automóveis - Divisão IVECO Fiat Brasil, tendo como executor o Dep. de Ciência e Tecnologia do Exército Brasileiro referente ao desenvolvimento da VBTP-MR e à fabricação de um lote-piloto de 16 unidades no valor de R$ 32.772.231,00 via transferência voluntárias provenientes do Exército Brasileiro e da FINEP" Ibidem, p. 180.
70 ACIOLI, Rodrigo Girdwood. O papel da FINEP no renascimento da indústria de defesa. Inovação em pauta,
da Indústria de Defesa foi o financiamento do Projeto A-Darter71: entre 2005 e 2015 o montante de recursos liberados pela FINEP para o Projeto teria alcançado a marca de R$ 200 milhões. A empresa brasileira Mectron também recebeu apoio da FINEP para o desenvolvimento do Míssil Antirradiação (MAR-1), que, como veremos no capítulo 4, foi exportado para o Paquistão em 2008.
Gráfico 2 – Orçamento da FINEP para área de defesa (Investimento em R$ milhões)
Fonte: Acioli, 201172
Ao reconhecer o alegado mérito das iniciativas ligadas ao setor de defesa no tocante à capacidade de drenar inovações tecnológicas, o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES)
passou a envolver-se mais com a PDP. Nesse sentido, o BNDES – ao apoiar a pesquisa,
desenvolvimento e inovação (P,D&I) – exerce uma função complementar à da FINEP nos
projetos de desenvolvimento tecnológico.73 A mais recente iniciativa conjunta da FINEP e do
BNDES74, articulada com o Ministério da Defesa e aprovada em maio de 2013, é o “Inova
AeroDefesa”. Até 2017 o programa destinará R$ 2,9 bilhões não reembolsáveis ao
71 O A-Darter (AAM) é um míssil ar-ar, de guia infravermelho e curto alcance de quinta geração desenvolvido
conjuntamente pelo Brasil e África do Sul.
72 ACIOLI, R. G. O papel da FINEP no renascimento da indústria de defesa. Inovação em pauta, p. 45, out.-dez.
2011.
73 Exemplo desses projetos são: Radar Saber 60 (Comando do Exército/Orbisat); Sistemas inerciais (Comando da
Aeronáutica/Navcon, Optsensys); Turbina aeronáutica de pequena potência (Comando da Aeronáutica/TGM); VBTP-MR (Comando do Exército/Iveco); VANT (Comando da Aeronáutica/Flight Technologies, Avibrás). CORREA FILHO, Sérgio Leite Schmitt; BARROS, Daniel Chiari; CASTRO, Bernardo Hauch Ribeiro de; FONSECA, Paulus Vinícius da Rocha. GORNSZTEJN, Jaime. Panorama sobre a indústria de defesa e segurança