A divisão entre soberania pública e privada operada pelos contratualistas define quem deve ser o representante político, mas deixa incertezas sobre o conteúdo a ser representado e os limites da soberania dos indivíduos. A principal controvérsia em relação à pergunta “o que deve ser representado” se situa na oposição entre interesse privado ou
público, geral ou particular, local ou nacional e assim por diante. Desse modo, se por um lado, a categoria do interesse sempre esteve no centro de nossa compreensão sobre a representação política, por outro, esse não é um conceito fácil de se definir e foi utilizado na maior parte dos contextos de modo genérico. Na discussão apresentada aqui, ver-se-á que tanto na visão republicana, quanto nas distintas formas de liberalismo há uma discussão da representação política como atividade de defesa dos interesses gerais. A diferença entre estas correntes está na concepção sobre a vinculação ou formação dos interesses e, consequentemente no papel da pluralidade das opiniões dos indivíduos nesta configuração.
Para os teóricos do liberalismo americano, a ênfase estava na representação de pessoas e de seus interesses particulares, consagrando uma visão da representação baseada em indivíduos racionais e independentes (BEER, 1957, apud PITKIN, 1967). Não obstante a primazia dos indivíduos, não se pode esquecer que os Federalistas têm uma visão essencialmente pejorativa dos interesses, percebidos como paixões momentâneas ou uma avidez para o ganho imediato e imoderado (PITKIN, 2006, p. 35). Diante dos riscos dos interesses facciosos é necessário que sejam desarmados e controlados para que prevaleça o “real bem-estar da nação” (KINZO, 1980, p. 37). Essa é justamente a função do governo representativo, que funciona como uma espécie de filtro para refinar e ampliar as perspectivas do público (PITKIN, 2006). O governo representativo é um meio de trazer os conflitos para um foro central, de maneira que os interesses possam ser restringidos, balanceados e acomodados, permitindo o bem comum emergir. Esse não é o bem comum republicano, em que a nação é concebida na sua totalidade e os indivíduos como abstrações tornadas presentes pela representação, mas também não está assentado simplesmente na agregação de preferências individuais. O interesse nacional seria decantado a partir da presença de checks and balances e das eleições, capazes de afastar o representante das paixões e dos interesses de curto prazo (LEYDET, 2004, p. 74). A garantia de que os representantes sejam responsivos à vontade dos eleitores repousa na presença de eleições frequentes e no instituto da reeleição: “eleições recorrentes, ao invés de similaridade social e proximidade, são o melhor guardião dos interesses das pessoas” (MANIN, 1997, p. 11). Ademais, os Federalistas apostavam na ampliação da república e dos interesses a serem representados. Quanto maior a república, mais múltiplos e diversos são os interesses e, portanto, menos provável sua combinação para uma efetiva ação facciosa.
O utilitarismo inglês também favorecia a representação de pessoas. Pitkin (2006) mostra que de diversas maneiras, os utilitaristas argumentam que todo mundo sempre é, ou
pelo menos a maior parte das pessoas normalmente é, motivada pelo interesse próprio, e que assim, segundo Bentham, “ninguém sabe o que é do seu interesse tão bem quanto você mesmo” (BENTHAM, 1954 apud PITKIN, 2006, p. 37). Segue disso que cada indivíduo é o melhor guardião do seu próprio interesse, seja porque os outros são muito egoístas para defendê-lo, seja porque não podem conhecê-lo. Embora esta máxima, quando levada ao extremo, parece tornar impossível a representação, na equação utilitarista o legislador também entra como fator de equilíbrio entre interesses egoístas e da comunidade. Sua função é recompensar ações socialmente desejáveis, mas não atrativas do ponto de vista individual, e punir as ações socialmente indesejáveis e atrativas do ponto de vista individual, de forma que o interesse próprio se alinhe com o bem público. Desse modo, o utilitarismo se associa à herança federalista no que se refere às características do legislador e ao papel de salvaguardas institucionais. Pitkin (1967, p. 201) mostra que James Mill também aposta nas eleições como mecanismo que garante ao legislador buscar o interesse da comunidade como um todo, já que esse é parte da comunidade que o elegeu e sujeito às leis que cria. De acordo com a autora, na teoria utilitarista a transição do indivíduo para a sociedade é, simplesmente, tomada como garantida. Ao incluir toda comunidade por meio do voto, os interesses de todos serão considerados no processo decisório.
Burke chega à mesma conclusão da defesa dos interesses da nação, mas a partir de uma concepção diferenciada de sua formação e vinculação. Para o autor, a existência de interesses locais e divergentes não é um impedimento para se descobrir o verdadeiro interesse nacional. Existe um interesse que é objetivo, desvinculado e identificável por meio da deliberação e da decisão racional. Na sua visão de interesses desvinculados, a representação não é separada de uma dimensão substantiva de bom governo. O representante deve a seus eleitores devoção aos seus interesses, o que não significa que precise seguir a sua opinião. Apesar, das pessoas saberem de modo geral quais são suas queixas e necessidades, elas são ignorantes em relação às causas e soluções, as quais devem ser deixadas à deliberação dos representantes. Se os mesmos falham constantemente em identificar o interesse da nação, então, eles não são verdadeiramente representativos (Ibid, p. 175). Apesar da diferença na vinculação dos interesses, novamente, há uma aposta na superioridade do representante e na sabedoria que deriva de sua experiência.
Do ponto de vista republicano, o conteúdo da representação também se associa com os adjetivos geral, nacional e público. A assembleia nacional é pensada por Sieyès como um corpo que age por e em nome do representado, sempre tomado como uma unidade. “O papel
do sistema representativo é organizar, tornar possível esta passagem do indivíduo da sociedade civil ao cidadão participante do político” (LEYDET, 2004, p. 72). Nesse caso, também não se trata de representação de pessoas ou de seus interesses, principalmente neste contexto da Revolução Francesa, no qual era necessário suprimir antigas lealdades e fidelidades. A representação dos interesses da nação é possível sobre o fundo de uma legitimidade conferida pelo consentimento dos cidadãos44 e pelo debate. Manin (1995) ressalta que, assim como em Burke, a razão de ser do governo representativo para Sieyès é o debate, colocando maior ênfase na deliberação do que no processo eleitoral. A deliberação é um processo de teste, onde “ideias úteis e perniciosas são separadas; as últimas são abandonadas, as primeiras prosseguem em busca de um equilíbrio até que, modificadas e purificadas por sua ação recíproca, por fim se fundem numa só opinião (SIEYÈS, 1789a apud MANIN, 1995, S.I.). O interesse nacional emergiria desse processo livre de discussão e decisão, de acordo com o juízo que os representantes façam no momento e esclarecidos por todas as luzes que a Assembleia possa lhes proporcionar.
Tanto os argumentos em favor da representação de pessoas, quanto aqueles relacionados a interesses fixos ou desvinculados (unattached), concordam com o fato de que existe, no final, algo como um interesse público, que deve de alguma maneira incluir e abarcar o verdadeiro interesse próprio de longo alcance de cada um (PITKIN, 2006). Nessa perspectiva, representar é dar forma a uma vontade que não existe a priori, é um ato de criação. Nas sociedades democráticas, a possibilidade que essa criação do interesse geral seja mediada pela pluralidade dos interesses presentes na sociedade se realiza no momento eleitoral. Rosanvallon (2009) mostra que a eleição é uma necessidade procedimental prática para dar conta da busca pela unidade, que está presente no ideal político desde o mundo antigo. A eleição mescla dois princípios: o de justificação (nesse sentido, mantém o desejo na origem do regime democrático de expressar a unanimidade e a generalidade a partir da vontade geral do povo nas urnas) e o princípio da maioria (provendo uma técnica de decisão, que é uma condição de estabelecimento do regime, onde a maior quantidade vale pela totalidade). Dessa forma, as eleições operacionalizam a participação dos cidadãos e a expressão de suas preferências sobre as propostas e plataformas apresentadas pelos candidatos.
44 Leydet (2004, p. 69) mostra que a ideia de unidade também é recuperada por outros autores para justificar a
não adoção do sufrágio universal. Para Carl Schmitt, a unidade está representada e se tornou presente por intermédio de um ser publicamente presente, por exemplo, o Parlamento. A extensão do sufrágio leva ao enfraquecimento desse sentido eminente do papel do representante, em proveito de um segundo sentido que Schmitt destaca como representação-mandato.
É fato indubitável que o sufrágio resgata a política para a sociedade civil, permitindo o exercício da soberania por meio do voto. O problema é fazer derivar desse princípio agregativo – o voto de cada indivíduo é considerado matematicamente igual – os interesses gerais da nação. O princípio igualitário segundo o qual todos os indivíduos têm o mesmo direito de consentir sobre o poder e, portanto, os representantes têm condições de decidir em seu nome, parte do pressuposto de que o cidadão no momento eleitoral situa as diversas alternativas em relação às suas preferências45. Nesse sentido, o modelo liberal julga que as preferências individuais entram no processo político como dadas, ignorando o seu processo de formação e o fato de que o fórum público é diferente do mercado, onde a expressão das preferências se dá de forma isolada e privada (MIGUEL, 2003; ELSTER, 2007). Portanto, não pensa outras arenas de formação e transformação dessas preferências e formas de romper com o que Ankersmit (2002) chama de vazio ou espaço estético entre o eleitor e o eleito.
A noção de que a pluralidade do “que é representado” tem oportunidade de se expressar no momento agregativo vem sendo alvo de um sólido repertório de críticas. Tocqueville, por exemplo, percebeu os perigos para a vontade de minorias ou pequenos grupos da democracia baseada em uma maioria e em interesses gerais. Contra a “tirania da maioria”, o autor destacava o papel das associações para a defesa da liberdade, argumentando que a ação política dos cidadãos não se esgota nas atividades de escolha e vigilância dos representantes (TOCQUEVILLE, 2000, 2005; JASMIM, 2005). As associações políticas servem às minorias como se fossem pequenos partidos, muitas vezes com representantes que lutarão em igualdade de condições com os da maioria, tentando assim pressioná-los e ao partido que se encontra no poder (QUIRINO, 2001, p. 171).
O tema minoria vs maioria também aparece com força em Stuart Mill. Para garantir a representação das minorias e a presença de diferentes opiniões no processo deliberativo, o autor defende o voto universal e a representação proporcional. Contemporâneo do apogeu da revolução industrial que teve como consequência a incorporação de novos atores sociais no sistema político e a criação de um sistema legítimo de contestação pública, a preocupação do
45
A mudança semântica de interesses para preferências reflete a dificuldade na teoria política de lidar com a categoria do interesse. Miguel (2010, p.4-5) destaca que a complexidade do conceito levou muitos teóricos a utilizá-lo de forma indiscriminada como sinônimo de preferências e escolhas. O autor define preferência como “a predileção por alguma situação ou estado, que leva ao interesse em determinadas medidas e a escolhas em situações concretas. A escolha é mais facilmente identificada, do que as outras duas categorias. Em contraponto à visão marxista e utilitarista, defende que é possível reconhecer tanto a possibilidade de manipulação quanto a ausência de um “interesse verdadeiro” objetivamente identificável, posição paradoxal, mas que leva em conta a autonomia diferenciada dos diversos sujeitos sociais na produção de suas próprias preferências e interesses. Apesar destas divergências, para discussão sobre o conteúdo da representação é suficiente no momento pensar nos limites da escolha ou expressão da preferência e interesse para geração de uma decisão legítima.
autor inglês será pensar o parlamento como espaço que possa espelhar a diversidade e complexidade da sociedade. Além de tratar da incorporação de todos de forma proporcional, Mill (1981) também aposta que a representação do bem comum e do público poderia emergir da assembleia representativa, por meio da deliberação e manutenção do julgamento por seus constituintes (URBINATI, 2000). Nesse ponto, Mill, diferentemente de Burke, considera a opinião das pessoas e seu julgamento como central no governo representativo. O parlamento, apesar de conservar a sabedoria superior ao cidadão “comum”, não é detentor de uma verdade inquestionável. Em “O governo representativo”, estabelece duas funções para uma verdadeira assembleia representativa: o controle sobre os atos do governo – colocando-os à luz da publicidade e exigindo a sua justificação – e a discussão – entendendo que a assembleia deve ser o “Comitê de reclamações e Congresso de opiniões da nação” (MILL, 1981, p. 55). Ao introduzir a importância da discussão na política, Mill apresenta uma visão deliberativa do corpo representativo, segundo a qual a função da assembleia é ser uma arena que expresse e traga à luz diferentes opiniões presentes na sociedade, possibilitando que cada cidadão tenha certeza de que alguém expressará suas ideias. De acordo com Urbinati (2000, p. 761), a visão de que a assembleia é um corpo deliberativo e não uma congregação silenciosa que vota, abre caminho para um conceito de representação que pode encorajar a participação, uma vez que seu caráter deliberativo expande a política para além dos limites estreitos da decisão e da administração. Diferentemente da visão deliberativa que aparece no conservador Burke ou nos Federalistas – quando esses destacam a função do parlamento de refinar e balancear as opiniões –, a proposta de Mill dá vazão a uma atividade representativa não limitada ao momento autorizativo, mas com diferentes momentos de expressão da soberania popular e debate entre assembleia representativa e o povo.
Para Manin (1997), o debate é um dos princípios fundadores do governo representativo ligado à aceitação da diversidade social, como pode ser visto nos escritos de Sieyès e Burke e amplamente defendido por Mill. Porém, o debate não provê uma técnica de decisão. A partir dessa constatação, o princípio do governo representativo é formulado da seguinte maneira: “nenhuma decisão pode adquirir a força de uma decisão pública a menos que tenha obtido o consentimento da maioria, após terem sido sujeitas ao julgamento pela
discussão” (MANIN, 1997, p. 190, tradução da autora)46
. Para o autor, não há nada nesta formulação que defina que a proposta deva vir dos representantes ou apenas de dentro da assembleia. Nem tudo deve ser originado no debate, mas tudo precisa ser justificado a partir
46
Tradução livre do inglês: “no proposal can acquire the force of public decision unless it has obtained the
dele. O governo representativo não é um governo indireto, no qual os indivíduos não têm influência no conteúdo da representação, já que a comunidade pode julgar as decisões tomadas pelos representantes e todas as propostas são submetidas ao debate. O governo representativo é, nas palavras de Manin (1997, p. 192), “um sistema no qual as políticas públicas e decisões estão sujeitas ao veredito das pessoas”. Para o autor, nem mesmo as mudanças no sistema representativo, de parlamentar, para partidário e, finalmente, para a democracia de “audiência” teria rompido com esta característica discursiva da representação. Contudo, como já destacado no início do capítulo, Manin não percebe que o deslocamento do debate para dentro dos partidos e entre líderes e depois para os meios de comunicação tem sim impacto sobre a formulação do interesse público, visto que restringe o número de pessoas que podem expressar suas ideias e a qualidade do debate, ou mesmo sua possibilidade.
Urbinati (2000) discorda de Manin, mostrando que na verdade não foi este modelo deliberativo que se consolidou, mas sim o modelo eleitoral de democracia, segundo o qual as instituições políticas devem estar no domínio dos competentes e a eleição encerraria o momento de autorização e accountability. Autodeterminação e autogoverno passam a ser expressos por meio do voto, ignorando, em parte, os problemas relativos ao descompasso entre vontade do povo e decisões produzidas pelos representantes. A negligência em relação ao aspecto deliberativo da representação é constatada numa avaliação geral sobre as teorias do governo representativo produzidas no último século. A prioridade nesse campo de estudos tem sido o exame de processos de negociação e agregação de preferências, mais especificamente, da legitimidade conferida pela técnica de decisão – a regra da maioria. É vasta a literatura preocupada com o aprimoramento dos processos eleitorais e dos distintos sistemas de votação. As justificativas para tal mudança de rota parecem não estar claras neste momento, mas em alguns pressupostos racionalistas e realistas que ganham força na Ciência Política no século XX. Entre eles, a ideia do cidadão maximizador de seus interesses e capaz de hierarquizar suas preferências e agir estrategicamente. Essa é uma visão que limita uma discussão deliberativa da representação, focada na transformação das preferências por meio do debate.
A teoria democrática contemporânea vem apontando tais limites mostrando que embora o princípio da maioria equacione a definição daquilo que deva ser efetivamente representado – “interesse geral” ou “vontade da maioria” –, é impossível produzir diagnósticos ou maximizações desse “interesse geral” a partir da agregação de votos. Ademais, é preciso atentar para as diferenças em termos de recursos e poder que impactam na
formação da agenda do que será alvo do julgamento, já que a maioria dos cidadãos só se expressa no momento esporádico das eleições. Sendo assim, diferentes autores vêm destacando a necessidade de se redefinir a relação entre Estado e sociedade e o que deve ser representado, apostando na inclusão de outras fronteiras, que não apenas os interesses nacionais territorialmente definidos (FRASER, 2007; REHFELD, 2005) e outros modelos decisórios para lidar com o conflito de interesses e a pluralidade de visões.
A defesa de interesses gerais e nacionais sobre os interesses privados é crucial para política democrática, mas o equívoco do pensamento liberal está ligado a suas premissas originais. Entre elas, está a defesa da superioridade do representante para discernir o bem comum, a completa desconfiança em relação à diversidade e à diferença e a ausência de uma discussão sobre desigualdades materiais e políticas, que será alvo da geração de estudos posterior. Não se pode esquecer também que a divisão entre Estado e sociedade, própria da modernidade, embora conserve o espaço do comum e a garantia de igualdade entre indivíduos no aspecto formal da representação, deixa de lado a dimensão contestatória da democracia e a sociedade civil como espaço de luta e defesa em relação ao poder arbitrário do soberano, reduzindo a relação democrática à dicotomia entre eleitor e eleito. Sair dessa visão diádica é um dos desafios para se pensar alternativas para o que se representa, que possa extrapolar a dimensão dos interesses definidos pelo representante, a partir de uma ‘preferência’ expressa no momento eleitoral, para incorporar diferentes valores, perspectivas e interesses. Sem esquecer da difícil transição e conciliação entre interesses individuais, particulares e locais e a representação de interesses coletivos, gerais e da nação.
Essa é uma crítica a posteriori que se beneficia do desenvolvimento da teoria política a partir de outros contextos. Por isso, é importante não perder de vista que estas questões foram definidas num contexto sociopolítico completamente diverso. Basta olhar para a Revolução Francesa e Americana para perceber porque a definição de um governo legítimo, questão central para o pensamento político moderno, passava pela desconfiança em relação ao conflito e facções, pela necessidade de imposição de uma ordem e unidade de governo e pela repulsa a antigas formas de privilégio e hierarquias sociais que empolgavam a defesa dos interesses da nação. Sem contar o avanço que representou o sufrágio para a grande maioria da população excluída do processo político. Por fim, é importante lembrar que a definição do que deve ser representado ganha uma conotação democrática que envolve a legitimidade das preferências expressas no voto e o aspecto deliberativo dos representantes, que são controlados pelos cidadãos e mutuamente entre os poderes. A questão investigada no presente
é em que medida esses são critérios suficientes para a deliberação e o parlamento é o locus exclusivo de expressão da soberania popular.