Sayıştayların Kurumsal Yapısı:

Bütçe sürecinde yer alan kurumların bütçenin şeffaflığının sağlanmasında büyük önemi bulunmaktadır. Bu çalışmada, bütçe şeffaflığının sağlanmasında önemli rol oynayan ve bütçe hakkının yasama organı adına bağımsız denetimini yapan Yüksek Denetim Kurumlarının kurumsal yapıları kapsamında Sayıştayların bağımsızlıkları ve örgütlenme yapılarının kamu borcu üzerindeki etkisi incelenmektedir.

3.1.1.2.2.1. Sayıştayların Bağımsızlıkları

İkinci Bölümde de belirtildiği üzere, kamu mali yönetim sisteminin son aşamasını, kamu hesaplarının ve mali uygulamaların yüksek denetim organı tarafından denetlenmesi oluşturmaktadır. Yüksek Denetim Kurumları tarafından yapılan denetimler sonucunda hazırlanan denetim raporları, bilgi maliyetini azalttığı gibi vatandaşlar ve hükümet arasındaki asil-vekil problemini de ortadan kaldırarak mali şeffaflığı arttırmaktadır.

Mali şeffaflıktaki artış ise asimetrik bilgiyi azaltarak kamu borcunun azalmasına katkıda bulunmaktadır. Bunu sağlamak için Sayıştay tarafından yapılan denetimin etkinliğini artırmak, diğer bir ifadeyle Sayıştayların bağımsızlığının sağlanması gerekmektedir.

Yüksek Denetim Kurumlarının bağımsızlığının kamu borcu üzerindeki etkisinin analizinin yapılabilmesi için Sayıştayların bağımsızlığının objektif bir şekilde ölçülmesi önem taşımaktadır. Bu nedenle, çalışmamızda 2.5.2.2.

no’lu başlıkta ayrıntılı olarak yer verilen Yüksek Denetim Kurumlarının Bağımsızlık Ölçümlerinden uluslararası karşılaştırmalara uygun olan ve uluslararası kabul edilen denetim ilkeleri dikkate alınarak IBP tarafından

18 OBI hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Alt bölüm: 1.7.4.

hazırlanan Sayıştay Bağımsızlık Endeksi kullanılmaktadır. Söz konusu endeks aşağıda yer alan sorulara verilen cevapların puanlanmasından oluşmaktadır (IBP, 2012: 48):¹⁹

• Sayıştay Başkanı görevden alınmadan önce son olarak Devletin yürütme organı dışında yasama ve yargı gibi organlarının izni alınmakta mıdır?

• Kamu maliyesini denetlemek için Sayıştaylara yasal yetki verilmiş midir?

• Sayıştayların bütçesine kim karar vermektedir?

• Güvenlik sektörü ile ilgili merkezi yönetim kuruluşlarının denetimleri Sayıştay tarafından yapılmakta mıdır?

Yapılan analiz sonucunda; 2008 yılı verilerine göre 85 ülkenin 26’sında (%30), 2010 yılı verilerine göre 94 ülkeden 24’ünde (%25) ve 2012 yılında 100 ülkeden 24’ünde (%24) yasama ya da yargı organı yerine yürütme organı Sayıştay Başkanını görevden alabilmektedir (IBP, 2008: 32; IBP, 2010: 50 ve IBP, 2012: 39).

Ayrıca 2008 yılında 38 ülkede, 2010 yılında ise 19 ülkede Sayıştay bütçesine tahsis edilecek tutara yürütme organı karar vermektedir. Buna ilaveten, 2008 yılında 24 ülkede, 2010 yılında ise 45 ülkede Sayıştaylara tahsis edilen bütçe tutarı Sayıştayın görevlerini yerine getirmesine yetmemektedir (IBP, 2008: 32 ve IBP, 2010: 50)

Yüksek Denetim Kurumları politik etkilerden uzak durarak parlamento adına denetim yaptıklarından yasama organı tarafından denetim bulgularının dikkate alınarak izlenmesi gerekmektedir (IBP, 2010:

51). Yürütmeye yasal ve mali bağımlılık, önemli Sayıştay raporlarının Sayıştay Başkanı tarafından alıkonularak parlamentoya gönderilmesine engel oluşturmaktadır (IBP, 2008: 32). Ancak 2008 yılı verilerine göre, 64 ülkede hazırlanan dış denetim raporları, Sayıştay ya da yasama organı tarafından kamuoyuna duyurulmamaktadır. Ayrıca 20 ülkede yasama

19 Burada yer alan sorular, IBP tarafından hazırlanan 2006, 2008, 2010 ve 2012 yılları Bütçe Şeffaflığı Çalışmasındaki Sayıştayın Bağımsızlığı Endeksini oluşturan sorulardır. Ayrıntılı bilgi için bkz. “Alt bölüm: 2.5.2.2”

organı tarafından Sayıştay raporları minimum düzeyde takip edilmekte, 17 ülkede ise yasama organı Sayıştay raporlarını hiç takip etmemektedir.

Benzer şekilde, 2010 yılı verilerine göre ise 94 ülkenin 40’ında yasama organı tarafından Sayıştay raporları incelenmemektedir (IBP, 2010:

51). Dolayısıyla, yasama organının Sayıştay raporlarına gerekli önemi vermemesi sonucu yürütme organı denetim raporlarını yeterince dikkate almamaktadır (IBP, 2008: 32).

Tablo 3.4: Bölgeler İtibariyle Sayıştay Bağımsızlık Endeksi Puanları

BÖLGE 2006 2008 2010 2012

Doğu Asya & Pasifik 84 67 58 64

Doğu Avrupa & Orta Asya 78 74 78 81

Latin Amerika & Karayipler 83 70 76 80

Orta Doğu &Kuzey Afrika 33 38 46 40

Güney Asya 66 61 72 80

Sahra altı Afrika 42 43 53 55

Batı Avrupa & ABD 100 93 94 89

Ortalama 69 64 68 70

Kaynak: http://survey.internationalbudget.org/#rankings adresindeki verilerden faydalanılarak yazar tarafından oluşturulmuştur.

IBP tarafından hazırlanan Sayıştay Bağımsızlık Endeksine göre, ülkelerin coğrafi bölgeleri itibariyle ortalama puanları yukarıdaki Tablo 3.4’te yer almaktadır. Tablo 3.4 ve Tablo 3.4’teki verilerden faydalanılarak oluşturulan Şekil 3.2’ye göre, Orta Doğu ve Kuzey Afrika ülkelerinde yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığının yeterince sağlanamadığı, buna karşın Batı Avrupa - ABD ülkelerinde Sayıştayların bağımsızlığının sağlandığı görülmektedir.

Şekil 3.2: Dünyadaki Coğrafi Bölgelere Göre Yüksek Denetim Kurumlarının Bağımsızlık Endeksinin Yıllar İtibariyle Değişimi

Kaynak: Tablo 3.4’ten faydalanılarak yazar tarafından oluşturulmuştur.

Özetle; bu çalışmada, mali şeffaflık değişkenine benzer şekilde gerek çok sayıda ülkeyi kapsaması gerekse yıllar itibariyle karşılaştırmaya olanak vermesi bakımından yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığı değişkeni için Uluslararası Bütçe Ortaklığı tarafından yayınlanan “Sayıştay Bağımsızlık Endeksi (saibagmsz)” kullanılmaktadır.

3.1.1.2.2.2. Sayıştayların Örgütlenme Yapısı

Hükümetin gelir ve giderlerinin denetimini yapan Yüksek Denetim Kurumlarının kurumsal yapıları kapsamında ele alınan ikinci unsur ise Yüksek Denetim Kurumlarının örgütlenme yapılarındaki farklılıklardır.

Dünyadaki ülkelerin yüksek denetim kurumları farklı örgütlenme yapılarında olsa da, genel olarak yargı modeli, ofis modeli ve kurul modelinde olmak üzere üç farklı yapıda örgütlendikleri görülmektedir.²⁰

Bu çalışmada, yargı tipi Sayıştaylara “1”, diğerlerine “0” verilerek oluşturulan yeni bir gölge değişkeni yardımıyla, kamu mali yönetim sürecinde bağımsız dış denetimi gerçekleştiren Sayıştayların farklı örgüt yapılarında olmasının kamu borcu üzerindeki etkisi araştırılmaktadır.

20 Sayıştayların örgütlenme yapısı ve mali performansa etkisi hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. “Alt bölüm: 2.5.1.”