Em vários países do mundo, a SBR vem sendo adotada por várias agências de supervisão como forma de acompanhar a solvência de entidades de várias naturezas, inclusive fundos de pensão. Ashcroft enfatiza essa tendência, no documento “Supervisão Baseada em Riscos Práticas Internacionais e Tendências para o Modelo Brasileiro”40, em que destaca que:
“Mundo afora, todas as agências de supervisão de fundos de pensão têm implantado ou considerado a adoção da Supervisão Baseada em Riscos (SBR). Tal tendência vem sendo provocada, em especial, pelos Princípios de Supervisão para a Previdência Privada1 emanados pela entidade internacional que congrega esses órgãos, a Organização Internacional de Fiscais Previdenciários (International Organisation of Pension Funds — IOPS). O Princípio no 5, que trata da orientação a riscos das autoridades de supervisão, por exemplo, determina que ‘Os fiscais previdenciários devem buscar a mitigação dos maiores riscos em potencial para o sistema previdenciário’. A IOPS também vem trabalhando na elaboração de um conjunto de ferramentas dedicado à Supervisão Baseada em Riscos”.
A SBR desenvolveu-se primeiramente nos setores financeiros (Basileia II) e de seguros (Solvência II), antes de ser adotada no mercado de previdência complementar. Em tais indústrias, a abordagem básica, como mencionado anteriormente, vem sendo estruturada em três pilares:
Exigência de capital baseada em riscos, a fim de garantir que as organizações mantenham-se solventes a despeito de choques e oscilações no mercado.
Exigência de GR no âmbito da governança das entidades.
Transparência da exposição a riscos das entidades por meio de ampla divulgação de informações.
De acordo com a IOPS, a SBR varia o escopo e a intensidade da fiscalização de acordo com o risco que a EFPC oferece, seja para seus participantes e assistidos, seja para si
própria. Não há, segundo Ashcroft, uma abordagem única de orientação de riscos para os
órgãos fiscalizadores, uma vez que estes devem seguir peculiaridades como condições locais, cultura, legislação e preferências de cada país. No entanto, há algumas características comuns aos vários supervisores orientados a riscos, como segue:
Dedicam a maior parte de sua atenção aos riscos mais significativos para o sistema como um todo;
Promovem a GR nas EFPCs;
Utilizam ferramentas quantitativas para identificar o grau de risco presente em cada EFPC;
Selecionam as EFPCs a serem inspecionados com base nos riscos envolvidos; e
Preferem a prevenção em detrimento da punição.
A adoção da SBR, segundo Ashcroft, demonstra alguns dos motivos que levam as autoridades a adotarem a SBR. Ao examinar esses motivos, é possível relacionar os seguintes fatores:
Crises, quer surgidas diretamente do mercado financeiro, de falhas sistêmicas ou mesmo de eventuais deficiências na entidade supervisionada, que implicaram necessidade de mudanças substanciais no modelo de supervisão, a fim de restabelecer a confiança no Sistema de Previdência Privada;
A crença de que os fundos de pensão precisavam aprimorar os seus processos de gestão de riscos, a fim de evitar a ocorrência de crises futuras”;
O reconhecimento de que o órgão de supervisão existente não estava lidando com os riscos mais importantes de forma satisfatória, sendo necessária, portanto, a adoção de uma nova abordagem para lidar com tal situação;
A regulação baseada em princípios, responsável pela introdução de conceitos como o da Pessoa Prudente, é difícil de supervisionar utilizando-se a abordagem por conformidade; e
A necessidade para que os órgãos de supervisão responsáveis pela fiscalização de
um grande número de entidades voltem seus esforços para as áreas de maior risco.
Além de a metodologia estar de acordo com os princípios ditados pela IOPS, os
órgãos supervisores reconhecem que a SBR é capaz de oferecer benefícios significativos, entre os quais vale, segundo Ashcroft, ressaltar:
Maior atenção aos riscos mais importantes por meio da identificação das áreas onde eles podem ser encontrados, havendo ainda um aprimoramento da maneira como os riscos menos relevantes são tratados;
Decisões mais bem embasadas por parte da autoridade supervisora, que passa a
ser mais respeitada tanto pelos fundos de pensão quanto pelos demais interessados;
O órgão supervisor passa a ser o principal responsável pela conscientização de dirigentes e conselheiros acerca da importância da gestão de riscos, transformando-os em fiscais importantíssimos de todo o processo; e
Identificação dos principais riscos que possam ameaçar os interesses dos participantes e a sustentabilidade do sistema. Tais riscos devem ser, dentro do possível, eliminados antes que possam surtir impactos negativos sobre os benefícios dos participantes.”
No caso especifico das EFPCs, a LC nº 109/01 já expressava a preocupação em assegurar a solvência do sistema de previdência complementar e de defender o direito dos participantes e assistidos das EFPCs. Após a edição da referida Lei, seguiu-se a Resolução
MPS/CGPC nº 13/04, que estabeleceu princípios, regras e práticas de governança, gestão e controles internos a serem observados e determinou que todos os riscos que possam comprometer a realização dos objetivos da EFPC deveriam ser por estas continuamente identificados, avaliados, controlados e monitorados.
Da mesma forma, a Resolução CMN nº 3.456/07, evidenciou a preocupação da GR no processo de aplicação dos recursos garantidores dos planos de benefícios. As EFPCs devem identificar, avaliar, controlar e monitorar os riscos sistêmico, de crédito, de mercado, de liquidez, operacional e legal e a segregação de funções do gestor e do agente custodiante, bem como observar o potencial conflito de interesses e a concentração operacional, com o objetivo de manter equilibrados os aspectos prudenciais e a gestão de custos.
Experiências de outras agências de fiscalização, tanto no Brasil, quanto no exterior, portanto, mostram que a SBR, de acordo com Pena Pinheiro e Galazzi (2008, p. 8), pode ser realizada de forma direta (onsite) ou indireta (offsite). Nesse sentido, diretamente, a SPC, antes da criação da PREVIC como entidade de fiscalização das EFPCs, formulava, aprovava e executava seu Programa Anual de Fiscalização (PAF) com base em uma matriz de risco e, indiretamente, realiza o monitoramento contínuo das ações de gestão e operações das EFPCs em relação aos planos de benefícios por ela administrados.
O planejamento é centralizado na SPC, a execução é descentralizada para os escritórios regionais de fiscalização, e resulta no PAF a partir de indicadores-chave de risco para os planos de benefícios, sendo os planos posicionados em uma matriz de risco de acordo com a probabilidade e o impacto de sua exposição a riscos. Esse posicionamento na matriz vai demonstrar uma alta, média ou baixa exposição a riscos do plano previdenciário.
Os planos com alta exposição a riscos, de acordo com a figura apresentada a seguir, demandam uma ação de supervisão direta (onsite) da SPC, os de média exposição recebem ação de supervisão indireta (offsite) mais intensa e, eventualmente, podem receber uma ação direta, enquanto os de baixa exposição são monitorados de acordo com os trabalhos de rotina.
Figura 16 - Matriz de risco dos planos de benefícios operados pelas EFPC
Fonte: Pena Pinheiro e Galazzi (2008, p. 12)
Com relação à matriz apresentada anteriormente, Ashcroft enfatiza as ações que são normalmente adotadas pelos órgãos fiscalizadores internacionais, como, por exemplo, o adotado no Reino Unido, conforme figura a seguir:
Figura 17 - Modelo de risco simplificado do órgão supervisor britânico
O monitoramento contínuo (ação de supervisão indireta) realizado por meio de informações recebidas das EFPCs, de outras autoridades supervisoras e de autores relacionados (CETIP, BM&FBOVESPA, CBLC, ANBIMA e SELIC), tem como finalidade identificar operações que possam implicar riscos para o regime e que demandam ação interventiva por parte da PREVIC. Essa atividade, portanto, segundo Pena Pinheiro e Galazzi (2008, p. 13), além de subsidiar o desenvolvimento da supervisão direta, serve como sinalizador de eventuais necessidades de ajustes no PAF, como base para desenvolvimento de estudos, pesquisas, atualizações regulatórias e para produção de relatórios gerenciais.
A fiscalização (ação de supervisão direta) é realizada de forma descentralizada, a partir do programa anual de fiscalização. Esse tipo de fiscalização pode ser geral, modular e específica, e resulta na não identificação de irregularidades, em situações que demandam análise mais aprofundada, recomendações, determinações, em situações corrigidas pelo infrator e, em última instância, no auto de infração.
4. ASPECTOS CONTÁBEIS PARA ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA