Saçak Bağlama Şekilleri

O desempenho legislativo do presidente brasileiro se dá no âmbito daquilo que Abranches (2003) definiu como presidencialismo de coalizão. A partir da identificação de traços institucionais que constituiriam “as bases de nossa tradição republicana” (p. 31), quais sejam: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo (simétrico), o multipartidarismo e a representação proporcional, elabora-se o diagnóstico de que tal ordem institucional “guarda certas singularidades” (p. 32), que emergem após um estudo de política comparada28.

28 _{Abranches (2003) utiliza uma amostra composta com as “17 democracias mais estáveis e}

relevantes do após Guerra”. São elas: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, EUA, Finlândia, França, Holanda, Itália, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Inglaterra, Suécia e Suíça. Para tais países as informações institucionais referem-se aos anos 70. O período democrático de 1946-64 e os primeiro ano da Nova República Brasileira também fazem parte da amostra.

Dessa forma, trata-se de se qualificar, após a constatação de que o Brasil compartilha vários elementos institucionais com a maioria das democracias selecionadas, o fracionamento partidário brasileiro como resultante da “própria pluralidade social, regional e cultural” colocando os sistemas proporcionais como mais adequados à diversidade e à sua representação no sistema político. Assim, a instabilidade do regime democrático brasileiro não estaria centrada no fracionamento partidário uma vez que o multipartidarismo brasileiro tem grau de fragmentação partidário/parlamentar semelhante a outras democracias ocidentais estáveis e representa uma heterogeneidade social irredutível (ABRANCHES, 2003, p. 45).

A elevada fragmentação partidária, portanto, resulta da tradução das clivagens sociais no sistema eleitoral, e, dessa forma, viabiliza a representação de minorias sem, contudo, minar a capacidade governativa: “a garantia de representação a minorias significativas não determina, necessariamente, a inviabilidade de maiorias estáveis, embora implique, com freqüência, a necessidade de coalizões governamentais”. Dessa forma, a criação de coalizões não responderia somente a fatores puramente institucionais, se não também à composição de um tecido social complexo permeado de interesses convergentes/divergentes que devem ser refletidos na composição do governo (ABRANCHES, 2003, p. 37-38).

Os índices brasileiros de fracionamento parlamentar seriam semelhantes aos verificados nas democracias estáveis. Dos sistemas bipartidários aos multipartidários, o Brasil localizar-se-ia num grupo com quatro partidos com representação parlamentar superior a 5%. De tal sorte que o Brasil apresentaria um índice de fracionamento partidário, no período 1946-64 da ordem de 0,78, quando a média para o conjunto de países com sistemas multipartidários com fracionamento mediano (Dinamarca, Bélgica, Itália, Noruega, Suécia e Suíça) seria de 0,76.

Concluí-se então que:

[...] as peculiaridades institucionais que compõem o nosso dilema político não dizem respeito ao nosso regime de representação, nem ao nosso sistema partidário; compartilhamos as principais características de ambos

com a maioria das democracias estáveis do mundo (ABRANCHES,

Então, de onde provém o caráter específico do sistema político brasileiro? Em primeiro lugar do próprio presidencialismo na medida em que a maioria das democracias estáveis do pós-guerra e constituintes da amostra é parlamentarista. França, Finlândia e Suíça guardam, por seu turno, especificidades institucionais que tornam temerário classificá-las como sistemas presidencialistas29.

Além disso, “não existe nas liberais-democracias mais estáveis, um só exemplo de associação entre representação proporcional, multipartidarismo e presidencialismo” (p. 48). Todas as democracias com representação proporcional e, portanto, com sistemas multipartidários são parlamentaristas.

Outro elemento de caráter empírico diz respeito à necessidade de se lançar mão de grandes coalizões (com número de partidos que resultem em densidade parlamentar superior à maioria simples) para se viabilizar o Executivo, ou seja, para a formação do gabinete ministerial. Abranches (2003, p. 51-51) argumenta que “a correlação entre fragmentação partidária, diversidade social e maior probabilidade de grandes coalizões beira o truísmo”. De fato, à exceção do Brasil, no âmbito da amostra, Finlândia, Holanda, Itália e França são os países que lançam mão de grandes coalizões.

Então, a especificidade do sistema político brasileiro residiria no fato de que “o Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o ‘presidencialismo imperial’, organiza o executivo com base em grandes coalizões” (ABRANCHES, 2003: p. 52). Por presidencialismo imperial entende-se um Executivo hegemônico no que tange a definir a composição ministerial por meio de coalizões partidárias. Ou seja, trata-se de um traço institucional definidor do presidencialismo: o Executivo é o Chefe de Governo. As coalizões, por sua vez, definem-se segundo critérios partidários ou regionais.

Portanto, o marco institucional básico do presidencialismo brasileiro segue sendo os três elementos apresentados no primeiro capítulo desse trabalho. Contudo, a eles se somam as regras eleitorais para o preenchimento da Assembléia as quais

29

As relações entre estabilidade democrática e sistema de governo foram analisadas no final do capítulo 2.

redundam, em virtude de inúmeras clivagens sociais, regionais, culturais e setoriais, no multipartidarismo, o que imprime maior probabilidade e freqüência à organização do Executivo por meio de coalizões partidárias em parte traduzidas na composição ministerial. Assim, “o Brasil retorna ao conjunto das nações democráticas, sendo o único caso de presidencialismo de coalizão” (P. 53). O Quadro 1 abaixo especifica tais elementos do sistema político brasileiro em relação ao conjunto de países presidencialistas ao longo dos anos 70.

Quadro 3.1 – Características Institucionais de Cinco Países Presidencialistas Década de 70. Para o Brasil refere-se ao período 1946-64.

País Sistema de Governo Presidencialista Sistema Eleitoral Proporcional para o Legislativo Multipartidarismo Porcentagem de governos de coalizão superior a 40%

EUA Sim Não Não Não

França Sim, com De Gaulle. Não

com a co- habitação.

Não Sim Sim

Finlândia Possibilidade de dissolução do gabinete pelo Congresso.

Sim Sim Sim

Suíça Executivo comandado por

um conselho

Sim Sim Sim

Brasil Sim. Sim Sim Sim

Fonte: ABRANCHES (2003).

O padrão das coalizões, no período 1946-64 define-se por eixos partidários e regionais. Se, por exemplo, o número de partidos admitidos no gabinete, em média, superar o número efetivo de partidos, indica-se o vetor regional das coalizões para além da lógica partidária. Em relação às distribuições dos ministérios tem-se, de um lado, os ministérios políticos (Justiça, Trabalho, Indústria e

Comércio, Fazenda e Relações Exteriores) que, em geral, são alocados pela lógica partidária. De outro lado, os “ministérios de gastos” (Saúde e Educação, Viação e Obras Públicas) com empuxo clientelista são alocados segundo lógica regional. Em último lugar, os ministérios traduzem, do ponto de vista regional, as diferenças relativas de pesos políticos na medida em que a região sudeste, ao longo de todo o período, ocupou 59% dos ministérios, a região nordeste 25%, a região sul 7% sendo os 9% restantes dispersos pelas outras regiões.

Tal padrão da formação de gabinetes e das coalizões, para além da eficácia ou não do ponto de vista da aprovação da agenda legislativa do presidente, resulta num dilema institucional específico ao presidencialismo de coalizão: de um lado uma coalizão concentrada, na qual o partido presidencial detenha maioria parlamentar ou ministerial, pode dar ao presidente maiores graus de liberdade vis-à-

vis os outros partidos da coalizão, mas torna-o mais preso aos compromissos

programáticos do seu próprio partido, tornando-se atado à lideranças partidárias e, em sendo um partido heterogêneo, vinculado de forma mais ou menos delimitadora às clivagens regionais do partido.

De outro lado, se o partido presidencial, como em geral ocorre, não detém maioria parlamentar e nem maioria ministerial, o presidente vê-se atrelado a compromissos múltiplos expressos na composição partidária e regional da coalizão, embora, de outro lado, possa “jogar” com os diferentes interesses que habitam a coalizão com o intuito de amplificar sua posição de centralidade.

Contudo, no primeiro caso, o poder presidencial pode ser confrontado pelo próprio partido e, no segundo, o presidente pode ser restringido por lideranças regionais e partidárias da própria coalizão. Dessa forma, o presidencialismo de coalizão mostra-se como um sistema

[...] caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentação baseia- se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposição de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos

3.3. Arena Eleitoral, Sistema Partidário e Desempenho Legislativo do