Apesar de não participar do arcabouço legal de proteção aos mananciais, o Programa Guarapiranga tem importante papel no processo histórico de desenvolvimento desses instrumentos. Instituído como um programa piloto para as áreas de mananciais da RMSP, vários dos instrumentos e elementos desenvolvidos ao longo de sua implantação foram inseridos nas legislações posteriormente promulgadas. Nesse sentido, a avaliação realizada neste subitem do trabalho, que trata do histórico de implantação do Programa, bem como dos resultados obtidos, torna-se importante para a contextualização das legislações publicadas na sequencia de sua execução.
O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, ou simplesmente Programa Guarapiranga, nasceu na esteira dos diversos eventos de
floração de algas ocorridos ao longo da década de 1980 e início da década de 1990 no reservatório do Guarapiranga, que causaram diversos problemas de gosto e odor nas águas tratadas e distribuídas a partir da ETA Alto da Boa Vista, integrante do Sistema Guarapiranga de abastecimento de água (SÃO PAULO, 2009).
Estes eventos representaram um crescente risco à utilização das águas da represa ao abastecimento público, com iminente risco de perda do manancial para esse fim, o que, àquele momento, representaria um enorme impacto ao sistema de abastecimento metropolitano. Em resposta à pressão exercida pela opinião pública, imprensa e sociedade civil, foi elaborado o Programa Guarapiranga em uma parceria entre a Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP) e o Governo do Estado, através da SABESP, que, por exigências do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), agente financiador do Programa, deveria estar ajustado à sua visão, incorporando em seu desenvolvimento ações ambientais multissetoriais, paralelamente vinculadas às adequações institucionais necessárias à continuidade dos resultados desejados (MARCONDES, 1999; SÃO PAULO, 2009).
Dessa maneira, o Programa foi elaborado abordando o problema tanto em seus aspectos técnico e social quanto institucional, representando a primeira tentativa de atuação efetivamente multissetorial na bacia. Neste sentido, consubstanciava-se também como a aplicação prática das diretrizes e premissas preconizadas pela Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei Estadual nº 7663 de 1991), à época recém promulgada, como reflexo dos movimentos democráticos a que o país vinha passando, buscando a integração de diversas instituições públicas das diferentes esferas (estadual e municipal), responsáveis pelo planejamento e execução das ações planejadas (CATUNDA, 2000; ANCONA, 2002; SÃO PAULO, 2009).
Assim, seu modelo de gestão, coordenado por uma estrutura criada especificamente para esse fim, a Unidade de Gerenciamento do Programa (UGP), subordinada à então Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras do Estado (SRHSO), preconizava a compatibilização das ações multissetoriais, harmonizando os diversos interesses gerais e locais. Esta deveria ter autossuficiência financeira, configurando-se, institucionalmente como órgão consultivo e deliberativo (CATUNDA, 2000; JULIO, 2014).
Dentre as justificativas para a execução das ações propostas, estavam:
a irreversibilidade da ocupação existente;
a necessidade de intervenções emergenciais de recuperação, sob pena de perda do manancial; e
a necessidade de revisão da LPM, dada sua ineficiência como instrumento de controle da expansão urbana nas áreas de maior pressão por ocupação (ANCONA, 2002).
Como objetivo central do Programa, buscava-se a manutenção das condições do manancial para o abastecimento público, sendo esse discriminado em dois outros objetivos estratégicos, a saber:
o desenvolvimento da capacidade institucional para a gestão da bacia hidrográfica de forma ambientalmente sustentável, com o reconhecimento das suas características urbanas expansivas e a consequente criação de legislações, organizações e mecanismos mais aptos a lidar com a sua realidade específica; e
a melhoria geral da qualidade de vida dos moradores do território da bacia, pela expansão de infraestrutura publica e por ações de preservação ambiental, com destaque para o atendimento de núcleos favelados e assentamentos de baixa e baixíssima renda (SÃO PAULO, 2009).
Para a consolidação desses objetivos, cinco subprogramas foram criados, sendo: serviços de esgotamento sanitário e abastecimento de água, coleta e disposição municipal de resíduos sólidos, recuperação urbana, proteção ambiental e gestão da bacia hidrográfica, em uma estratégia de intervenção definida em três
níveis (SÃO PAULO, 2009; MARCONDES, 1999), a saber:
O primeiro deles referia-se a ações corretivas em áreas ambientalmente já fragilizadas, comprometidas pela urbanização. Visava a consolidação da urbanização em parâmetros compatíveis com a preservação dos recursos. As ações concentravam-se na melhoria dos sistemas de coleta e afastamento de efluentes e resíduos sólidos, recuperação de córregos e faixas de proteção, remoção de famílias de áreas de risco, entre outras. O impacto social das ações também era abordado nesse nível de atuação.
O segundo nível tratava das intervenções para o barramento do avanço à expansão urbana dentro da bacia, que se realizaram por meio de incentivos ao desenvolvimento de atividades compatíveis com os usos ambientais desejáveis. Neste nível foram propostas ações de incentivo às atividades de agricultura, silvicultura e piscicultura, elaboradas pela Secretaria do Meio Ambienta da PMSP, que no entanto, não tiveram grandes resultados devido às dificuldades econômicas, fundiárias, de tributação e quanto ao interesse das municipalidades em manter o uso rural.
Por fim, o terceiro nível cuidava das estratégias para o desenvolvimento institucional necessário à execução do Programa e ao novo ordenamento de atividades na bacia (MARCONDES, 1999).
O programa teve seu início em 1995, se estendendo por seis anos, sendo considerado encerrado em dezembro de 2000 (SÃO PAULO, 2009).
Apesar de não ter representado o equacionamento pleno dos problemas sociais e ambientais presentes na bacia do Guarapiranga, muito em função do
grande passivo a que a área estava sujeita, a implantação do Programa representou grandes avanços, principalmente por sua abordagem integradora, multissetorial, envolvendo vários órgãos, tanto da esfera do poder estadual quanto municipal, considerando não só investimentos em obras e ações físicas (estruturais), quanto também de caráter institucional, gerencial e social (não-estruturais) (MARCODES, 1999; IKEMATSU, 2014).
No subitem seguinte são apontadas as falhas e as contribuições da execução do Programa Guarapiranga, principalmente em referência ao cenário mais amplo de sua atuação, no contexto da gestão dos recursos hídricos.