PSİKOLOJİK SAĞLAMLIK

A resposta à pergunta “quais são as funções ou tarefas do Estado” deve ser

procurada, conforme referimos, antes de mais, na Constituição (343_).

Deste modo, e limitando-nos, apenas, às funções em matéria económica e social, constitui tarefa fundamental do Estado “promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais” (artigo 9.º, alínea d) da

Constituição).

(343) De acordo com J. J. GOMES CANOTILHO, as determinações dos fins do Estado ou a definição das tarefas estaduais são preceitos constitucionais que contêm “normas programáticas”. Trata-se, portanto, de normas que configuram directivas materiais constitucionais e assumem relevo de uma tripla forma: “(i) como imposições, vinculando o legislador, de forma permanente, à sua realização; (ii) como directivas materiais, vinculando positivamente os órgãos concretizadores; (iii) como limites negativos, justificando a possibilidade de censura em relação aos actos que as contrariem” (J. J. GOMES CANOTILHO, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador. Contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas, Coimbra Editora Limitada, Coimbra, 1982, p. 315).

142 Esta tarefa ou função é depois melhor concretizada na Parte II da Constituição, onde constam os princípios fundamentais em matéria de organização económica, também conhecida como constituição económica.

Antes de avançar, é preciso recordar que a constituição económica sofreu, ao longo dos mais de trinta anos de vigência que a Constituição de 1976 já leva, profundas alterações, sendo, porventura, a mais evidente a eliminação progressiva do cariz revolucionário, associado ao socialismo, de que a mesma se encontrava inicialmente impregnada (344_{). VITAL MOREIRA refere-se a este facto, ou seja, à}

circunstância de o texto da constituição económica mal reconhecer a sua versão originária, como a uma verdadeira “mutação ou metamorfose constitucional” (345_).

Deste modo, e após sete revisões constitucionais, merecem ser hoje destacados como princípios fundamentais em matéria económica, em nossa opinião, essencialmente, o princípio da coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção (artigo 80.º, alínea b) da Constituição) e o princípio do pluralismo ou da economia mista (artigo 80.º, alínea c) da Constituição).

Em relação ao primeiro princípio, o mesmo desempenha um papel central na constituição económica, sendo inclusivamente um limite material de revisão constitucional (artigo 288.º, alínea f) da Constituição), significando isto, portanto, que nenhum destes sectores pode ser eliminado, sendo as formas de iniciativa económica limitadas apenas umas pelas outras. Isto não quer dizer, no entanto, “(…) que em cada área de actividade económica tenha de haver bens de produção pertencentes aos referidos sectores, (significando) antes a garantia da possibilidade de acesso dos agentes privados, cooperativos e públicos a todas as áreas económicas que não estejam legalmente reservadas ao sector público” (346_).

O segundo princípio, que se encontra, de resto, ligado ao primeiro, reitera a existência dos três sectores de propriedade dos meios de produção, ao afirmar que estamos perante uma economia mista. Como sublinha JORGE MIRANDA, “este

pluralismo é um valor em si, e revela uma atitude positiva (e não de mera tolerância) perante os três grandes tipos de iniciativa e de propriedade” (347_).

(344) Para uma análise da evolução destas alterações, fruto das sucessivas revisões constitucionais, veja-se VITAL MOREIRA, “A metamorfose da constituição económica”, Themis, ano 7, número especial, 2006, pp. 33 e segs..

(345_{) Idem, p. 34.}

(346_{) MANUEL AFONSO VAZ, Direito Económico. A Ordem Económica Portuguesa, 4.ª edição,} revista e actualizada, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, p. 164.

(347) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 3.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2000, p. 521.

143 Não existem, portanto, dúvidas de que do modelo inicial de uma economia socialista ou de transição para o socialismo se avançou em direcção a um modelo de uma economia de mercado, no âmbito da qual se reconhece e garante, ao lado da iniciativa económica pública, a liberdade de iniciativa económica privada, para além de uma iniciativa cooperativa e autogestionária (artigo 61.º da Constituição). No modelo económico actual, a posição central pertence, aliás, à iniciativa económica privada, conforme teremos oportunidade de desenvolver melhor adiante (348_).

Neste panorama constitucional, compete ao Estado, em termos de tarefas económico-sociais, promover o aumento do bem-estar social e económico, bem como da justiça social, assegurando as necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento (artigo 81.º, alíneas a) e b) da Constituição), incumbindo-lhe, igualmente, assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir uma concorrência equilibrada entre os operadores económicos e a contrariar as formas de organização monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral (artigo 81.º, alínea e) da Constituição). Compete-lhe ainda incentivar a actividade empresarial e fiscalizar o cumprimento das obrigações legais por parte das empresas privadas, em especial por parte das empresas que prossigam actividades de interesse económico geral (artigo 86.º, número 1 da Constituição).

A Constituição não esclarece, porém, de que forma ou através de que meios, o Estado deve levar a cabo as referidas tarefas. Ainda assim é possível retirar do texto constitucional algumas referências, nomeadamente relativas à utilização da política fiscal (impostos) para corrigir as desigualdades sociais (ligada, portanto, a objectivos de redistribuição da riqueza), à obrigatoriedade da existência de um sector público produtivo (intervenção directa pública) (349_{) e a uma intervenção reguladora (indirecta)}

do Estado em matéria de orientação e de controlo do mercado. A Constituição não parece mostrar, no entanto, nenhuma preferência em particular por qualquer uma destas formas de intervenção (exceptuando, naturalmente, o facto de se prever a obrigatoriedade da existência de um sector público produtivo).

(348) Na opinião, aliás, de ANTÓNIO SOUSA FRANCO e de GUILHERME D’ OLIVEIRA MARTINS “(a)pesar de definido por exclusão de partes, o sector privado constituía, já na vigência da versão inicial da Constituição de 1976, o sector-regra da economia, em virtude de o peso significativo do sector público não pôr em causa uma organização económica multipolar, concorrencial e de mercado – na qual a livre iniciativa económica tendia a sobrepor-se ao dirigismo público e a contrariar uma tendência colectivizante” (A Constituição Económica Portuguesa. Ensaio Interpretativo, Almedina, Coimbra, 1993, p. 344).

(349) O sector público produtivo é constituído, nos termos do art. 82.º, n.º 2 da Constituição, pelos meios de produção cujas propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas, sendo normalmente identificado (em termos organizatórios) com a figura da empresa pública.

144 Da análise do quadro geral que a nossa Constituição traça em relação ao papel do Estado e às formas da sua intervenção na actividade económica, podemos concluir assim que a Constituição não estabelece limites ao papel do Estado em matéria económica, antes pelo contrário. Com efeito, dos princípios estabelecidos no artigo 80.º, bem como das incumbências prioritárias do Estado enunciadas no artigo 81.º da Constituição resulta, antes, que o legislador constitucional deixou uma ampla margem de conformação política ao legislador ordinário.

A este propósito é, aliás, bastante elucidativo o Parecer n.º 13/80 da Comissão Constitucional, de 13 de Maio que, mesmo pronunciando-se sobre uma versão inicial da Constituição, já defendia que “(…) a ordenação económica e social de cada momento é uma ordenação constitucionalmente possível, mas nunca será a única possível. Ela é sempre, pelo contrário, determinada em larguíssima medida pela vontade do legislador ordinário, bem como pelas valorações político-económicas e político-sociais que o norteiam e pelas decisões na base daquelas tomadas, de tal sorte que estas podem a todo o momento ser substituídas por outras” (350_).

Deste modo, à pergunta se a Constituição, na sua redacção actual e expurgada que está das marcas ideológicas e do cariz revolucionário que caracterizavam a sua versão original, permite a adopção política de um modelo de Estado Regulador, a resposta deverá ser, quanto a nós, afirmativa.

Com efeito, afastados que estão princípios como o da socialização dos meios de produção e da apropriação colectiva dos principais meios de produção que visavam, em última análise, o controlo pelo Estado de sectores de actividade que lhe permitissem uma intervenção directa no processo económico, a nossa Constituição mostra-se hoje permeável a um modelo em que o Estado deixa de ser jogador para passar a ser, essencialmente, o árbitro do jogo (que é o mercado).

No mesmo sentido, VITAL MOREIRA refere que a “(…) a constituição económica hoje permite sem dúvida a desintervenção económica do Estado e a sua tendencial redução a um papel essencialmente regulador, no contexto de uma “economia de mercado regulada””, o que é diferente, porém, de concluir-se, como sublinha o mesmo

Autor, e em nosso entendimento bem, que tal modelo é o modelo constitucional, como se fosse constitucionalmente imperativo (351_{). Efectivamente, o único imperativo}

(350_{) Pareceres da Comissão Constitucional, volume 12.º, Imprensa Nacional – Casa da Moeda,} Lisboa, 1982, pp. 113-114. O referido Parecer foi proferido a propósito da apreciação da constitucionalidade do Decreto do Governo n.º 39-G/80 relativo a uma proposta de alteração da Lei n.º 46/77, de 8 de Julho, diploma que vedava à iniciativa privada o acesso a determinados sectores básicos da economia.

(351) VITAL MOREIRA, “A metamorfose da constituição económica”, op. cit., p. 46. Em sentido semelhante, ANTÓNIO CARLOS SANTOS et al. referem igualmente que a Constituição contempla expressamente a figura do Estado empresário e do Estado regulador “(…) sem

145 constitucional parece ser, neste momento, e até por causa da importância do modelo económico europeu, o da existência de um modelo de economia de mercado que, no caso português, assume ainda uma coloração especial por via da previsão, ao nível do texto da Constituição, do princípio da coexistência de três sectores de produção (público, privado e cooperativo) (352_).

EDUARDO PAZ FERREIRA pronuncia-se também no sentido de que a regulação “(…) não é incompatível com a actual constituição económica, antes parecendo conformar-se bem com a evolução no sentido de uma intervenção cada vez mais aligeirada da presença do Estado na economia, que tem vindo a ser definida em sucessivas revisões constitucionais” (353_{). O Autor mostra-se, no entanto, contra o que}

designa por uma “(…) tentativa de construção da figura de um Estado Regulador, que teria substituído o Estado intervencionista (…)”, afirmando que “(…) a regulação tem vindo a ganhar uma importância grande, mas tal não significa que o Estado tenha aberto totalmente mão de outros instrumentos de política económica relevante” (354_).

Em nossa opinião, porém, o argumento contrário é tão ou mais válido, isto é, o facto de o Estado continuar a manter, nalguns casos, o seu papel de empresário não impede que se afirme, da mesma forma, a emergência (e consolidação) de um novo paradigma de Estado Regulador.

Resta-nos, assim, averiguar até que ponto a previsão constitucional da existência de um sector público, que privilegia, por natureza, uma forma de intervenção directa do Estado na economia, típica do modelo de Estado Social, coloca ou não em causa a completa afirmação de um modelo de Estado Regulador entre nós, conforme defendemos.