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Importante esclarecer a definição de agente público e de servidor público que será utilizada nesse estudo. De acordo com Pietro (2015), agentes públicos são divididos em quatro categorias: agentes políticos, servidores públicos, militares; e particulares em colaboração com o Poder Público.

Os agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado, isto é, apenas o Presidente da República, os Governadores,

os Prefeitos, os Ministros e Secretários, os Senadores, os Deputados e os Vereadores (MELLO, 2008, p. 245).

Servidores públicos são as pessoas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos e compreendem: os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos; os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público; e os servidores temporários contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público12 _{e exercem função, sem} estarem vinculados a cargo ou emprego público (PIETRO, 2015). Portanto os servidores públicos ocupam cargos ou empregos públicos ou exercem função pública. Segundo Pietro (2015), os particulares em colaboração com o Poder Público são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração. Entretanto, nesse estudo essa espécie de agente público não foi contabilizada nas estatísticas por não ser paga pelos cofres públicos.

Neste estudo utilizam-se as expressões “servidores” ou “funcionários” abrangendo os agentes políticos, os servidores públicos e os militares.

O total de servidores da União em dezembro de 2015, de acordo com a Tabela 1, chegava a 1.216.769, sendo que desse total apenas o Poder Executivo Federal somava 1.080.435. Ou seja, 88,8% do total de funcionários da União. Por economia de recursos e de tempo, e pelo peso demonstrado em relação ao total, concentra-se a análise sobre esse Poder.

12_{Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos}

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Tabela 1 - Quantitativo de servidores ativos da União por Poder - dez de 2015

Fonte: elaboração própria a partir de dados de SEGEP, 2016

Os cargos de Direção e Assessoramento Superior - DAS13_{, no Poder} Executivo Federal, são de livre nomeação e exoneração do Presidente, são os chamados pela Constituição de cargos em comissão14_{. De acordo com o Gráfico 1, o}

13 _{Existe apenas um Decreto do Presidente da República, que alcança apenas o Poder}

Executivo Federal, o Decreto nº 5.497, de 21 de julho de 2005, que estabelece percentuais mínimos de cargos dos níveis mais baixos da estrutura hierárquica (os níveis de DAS 1, 2, 3 e 4) a serem ocupados por servidores ocupantes de carreira, não havendo definição para os níveis mais elevados (DAS 5 e 6 e cargos de Natureza Especial, destinados a Secretários Executivos de Ministérios e outros equivalentes).

14_{Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos}

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições

Poderes da União Quantidade

Percentual (%) em relação ao total Executivo 1.080.435 88,80% Civil¹ 627.427 51,57% -Adm. Direta² 242.312 19,91% -Autarquias 292.600 24,05% -Fundações 92.515 7,60% BC 4.187 0,34% Empresas Públicas³ 49.661 4,08%

Sociedades de Economia Mista³ 17.592 1,45%

Militares 363.914 29,91%

Ministério Público da União 17.654 1,45%

Legislativo 24.896 2,05%

Judiciário 111.438 9,16%

Total 1.216.769 100,00%

Nota 2 - A partir de 2013 passa a não ser contados em nehuma situação de vínculo os

quantitativos dos Anistiados Público s e Privados (Lei 10.559/02). Nota 3: A partir de dezembro de 2014, passa a ser contado na Administração Direta, os Agentes de Co mbate as Endemias de acordo com a Lei 13.026/14, e não mais nas Fundações, e em função da Lei citada deixa ser Celetista (CLT) e passa a ser Estatutário (RJU). Nota 1 - Nos Poderes Judiciário e Legislativo, foram excluídos as situações de vínculos que geram mais de um vínculo por servido r, evitando duplicidade do mesmo

1 - Quantidade de servidores. Estão inclusos os servido res cedidos ao SUS (L 8.270/91) e contratos temporários.

2- A partir de 2009 não se consideram na Administração Direta, situação Ativo , os Anistiados Públicos e Privados (Lei 10.559/02), passando a ser contados como apo sentados.

Presidente da República Federativa do Brasil, em 2015, tinha o poder de indicar mais de 21 mil funcionários considerando apenas os cargos de DAS (alta direção). O aumento de cargos dessa natureza em relação ao ano de 1999 foi de 34%. Isto mostra que o número de livres nomeações que o Chefe do Poder Executivo brasileiro pode fazer, utilizando-se desses cargos, tem crescido com os anos.

De acordo com Ben Schneider (1987a, p. 5, 212, 644 apud EVANS, 2004, p. 95), os primeiros-ministros japoneses tem poder de indicar apenas dezenas de dirigentes e os presidentes americanos centenas.

Se levarmos em consideração, além dos cargos de DAS, os outros tipos de nomeação de cargos públicos sem necessidade de seleção racional, ou seja, sem concurso público, como os cargos e funções de confiança15 _{e outros tipos de cargos} em comissão e gratificações, o número de indicações chegava a 99.995 em dezembro de 2015 (SEGEP, 2016). De acordo com o Gráfico 1, o total dessas espécies de cargos e funções no ano de 2015 (99.995) aumentou 67% em relação ao ano 1999 (59.715). 59.715 67.774 75.909 86.784 99.995 1999 2003 2007 2011 2015

Nota 1 - Inclui os servidores civis da Administração direta, Autarquias e Fundações do Poder Executivo.

Nota 2: Foram considerados os quantitativos do mês de dezembro de cada ano.

Gráfico 1 - Quantitativo de ocupantes de Cargos e Funções de Confiança e Gratificações do Poder Executivo Federal

Fonte: elaboração própria a partir de dados de SEGEP, 2016

e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

15 _{Apesar de o inciso V, do artigo 37, da Constituição estabelecer que as funções de confiança,}

devam ser exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, devam ser preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, essas funções e cargos em comissão são providos sem qualquer espécie de seleção racional.

O Gráfico 2 apresenta a variação percentual do quantitativo de servidores do Poder Executivo Federal (sem levar em consideração os cargos e funções de confiança e gratificações) em comparação com a variação dos cargos e funções de confiança e gratificações do mesmo Poder de 1999 a 2015. Nota-se que, enquanto o número total de servidores ativos do Executivo Federal, sem levar em consideração os ocupantes de cargos de livre nomeação e exoneração16_{, aumentou 21% no período} mencionado, o número de ocupantes de cargos e funções de confiança e gratificações cresceu 67%. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO FEDERAL NÃO LEVANDO EM CONSIDERAÇÃO OS OCUPANTES DE CARGOS E FUNÇÕES DE CONFIANÇA

E GRATIFICAÇÕES

CARGOS E FUNÇÕES DE CONFIANÇA E GRATIFICAÇÕES DO PODER

EXECUTIVO FEDERAL 21%

67%

Gráfico 2 - Variação do quantitativo de cargos de 1999 a 2015(%) Fonte: elaboração própria a partir de SEGEP, 2016

Outra informação importante é que o percentual de servidores concursados tem diminuído, saindo de 93% do total de servidores do Poder Executivo Federal em 1999 para 90,7% em 2015.