Um dos traços caracterizadores da atividade administrativa contemporânea, na lição de Juan Carlos Cassagne116, “está dado pela ingerência do Estado em campos antes reservados à iniciativa individual. O Estado de nossos dias não se contenta já em ser um mero espectador passivo do que acontece ao seu redor, mas intervém em novos e variados setores tanto, por exemplo, quando impulsiona e promove o desenvolvimento de atividades vinculadas ao progresso e bem-estar de seus cidadãos como naquelas hipóteses em que realiza uma ação limitativa dos direitos individuais com uma finalidade de interesse público”.
O administrativista argentino acrescenta que em consequência do crescimento das atividades administrativas, o Direito Administrativo, “que é seu principal regulador, adquiriu uma importância extraordinária e uma decisiva influência na solução de todas as questões originadas por este fenômeno. Como característica distintiva do direito administrativo destaca-se o papel que cumpre em sua formação os princípios gerais e o fato de que a doutrina exerça influência comparativamente maior que em outras disciplinas em razão desta parte do direito não se ter incorporado ainda, na quase totalidade dos países, ao processo de codificação que abraça a outras matérias jurídicas agrupando suas normas em um corpo orgânico e sistemático. Nessa função criadora de princípios, propor regras e realizar novas interpretações, a doutrina tem hoje em dia a responsabilidade de construir sua ciência em um mundo assinalado por profundos e aceleradas mudanças políticas, sociais e econômicas, donde a invenção do homem desenvolve incessantemente diferentes técnicas e sistemas que exigem uma resposta jurídica satisfatória”.
Esta ampliação das atividades da Administração Pública exigirá da Administração Pública uma modificação em seu modo de atuar a fim de que consiga dar respostas jurídicas mais satisfatórias à sociedade. E para a produção de respostas mais satisfatórias da Administração Pública a doutrina terá de se empenhar em reavaliar a
principiologia do Direito Administrativo e isso, por exemplo, passa pela releitura do princípio de impessoalidade.
Este trabalho concebe o Direito Administrativo como um complexo de princípios e regras com um objetivo específico: o direito comum da função administrativa, nos termos explicitados pelos portugueses Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos117. Ou seja, enquanto direito da função administrativa, o Direito Administrativo não regula apenas a atuação da Administração Pública em sentido orgânico; regula também a atuação de todos os sujeitos jurídicos, ainda que não integrantes dela, que exerçam a função administrativa, e ainda a atuação de todo e qualquer sujeito jurídico, quando e na medida em que se interseccione com o exercício da função administrativa.
Embora o Direito Administrativo definitivamente não seja nem panaceia nem pancresto118 dos problemas da sociedade brasileira. Ele é, entretanto, uma parte do Direito que mais profundamente expõe o problema do conflito permanente entre a autoridade e a liberdade: o conflito Estado e indivíduo, ordem e liberdade.
Estas ideias sintéticas revelam tensões insolúveis que exigem soluções equilibradas concretas. Mas ainda que se admita a possibilidade de um equilíbrio entre elas - e a aqui a lição é de Agustín Gordillo119 -, é evidente que a obtenção deste equilíbrio há de ser uma difícil e delicada tarefa porque há muita gente inclinada a construir, não um equilíbrio, mas um sistema a serviço do poder; há muita gente servindo ao poder de turno até no campo da “doutrina”. Historicamente se registra primeiro o despotismo estatal sobre os indivíduos; logo em seguida, e como reação, a exacerbação dos direitos dos indivíduos em relação à sociedade; por fim, e como desejo, o equilíbrio fundamentado dos elementos essenciais do mundo contemporâneo livre: indivíduo e sociedade, indivíduo e Estado. Mas esse equilíbrio desejado é inapreensível: o que para uns representa a cômoda solução da tensão é para outros uma submissão ou uma ofensa; essa incerteza tende a se resolver em um autoritarismo constantemente revivido, mostrando-se necessário, assim, buscar o equilíbrio do próprio critério em cuja base estas tensões e contraposições do indivíduo e do Estado serão analisadas.
117 SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral – Introdução e
princípios fundamentais. 3ª ed. Portugal: D. Quixote, 2010. p. 64. Tomo 1. p. 55. Isso significa, e a lição também é destes professores, “que não se trata do direito exclusivo da função administrativa: esta pode ainda ser regulada por normas de outros ramos de direitos, designadamente de direito privado”.
118 Conforme NOVO AURÉLIO SÉCULO XXI – Dicionário da língua Portuguesa. 3ª edição, totalmente
revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. p. 1482, panaceia: “remédio para todos os males” e, em seu sentido figurado, pancresto:“recurso sem nenhum valor empregado para remediar”.
119 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Prólogo de Jorge A. Sáenz – Tomo I, Parte
Pode-se dizer que o princípio de impessoalidade é um instrumental que pode contribuir para que estas tensões e contraposições sejam analisadas adequadamente.
O Direito Administrativo adquiriu importância na sociedade contemporânea na medida em que passou a disciplinar considerável parcela de aspectos essenciais da vida em coletividade. No Brasil, isso não é diferente. Ele regula, por exemplo, o fornecimento de energia elétrica, do gás, da água; as atividades das empresas de transportes públicos (ônibus, metro etc.); as atividades das empresas de telefonia, internet; as atividades do comércio, de produção de alimentos, das instituições financeiras (horário de funcionamento, regras de higiene etc.); prestação de serviços de educação, saúde, segurança pública etc. Além disso, também disciplina juridicamente uma infinidade de assuntos: licenciamento de obras; exploração de hospitais públicos por entidades privadas; construção de autoestradas; pagamento de aposentadoria e de indenizações por danos causados pelo Estado etc.
Se esta importância prática é evidente (embora seja possível que o leigo não tenha dado conta disso), não é menor sua relevância teórica, conforme observaram Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos. “Embora o direito constitucional, do ponto de vista da hierarquia das fontes normativas que constituem o seu objecto de estudo, goze de uma indiscutível primazia, é no direito administrativo que se encontra a generalidade dos quadros conceptuais fundamentais de todo o direito público, incluindo o direito constitucional”120. Tal importância toma relevo dando origem àquilo que os autores
portugueses denominam de direitos transversais. Ou seja, “a ultrapassagem da separação liberal entre Estado e sociedade e a emergência do Estado social de Direito conduziram ao aparecimento de sectores da vida social objecto de regulação, quer por normas de direito privado, quer por normas de direito público. Esta realidade, que traduz uma confluência ou concorrência de interesses públicos e privados numa disciplina jurídica, deu origem à autonomização de ramos de direitos transversais, no sentido de atravessarem diversos ramos de direito de fronteiras tradicionalmente delimitadas, como o direito civil, o direito penal e o direito administrativo. Exemplos eloquentes destes novos ramos de direito são o direito do urbanismo e o direito do ambiente, que incorporaram normas de raiz milenar dos direitos reais e normas de direito administrativo (especial) e penal nascidas com o estado social de direito”121.
120 SOUSA ,Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de. Direito Administrativo Geral – Introdução e
princípios fundamentais. 3ª ed. Portugal: D. Quixote, 2010. p. 35. Tomo 1.