Falar de competência normativa é falar de fontes do direito. Tudo o que seja capaz de produzir direito o faz enquanto órgão competente para o sistema de direito positivo: enunciação o é enquanto enunciado prescritivo (em suas duas espécies enunciação-enunciada e enunciado-enunciado).
Revisão, expansão ou contração sistêmicas nada mais são do que efeitos do exercício da competência normativa (regular ou não) por órgão credenciado (competente) pelo sistema de direito positivo para produzir norma.
Não menos correto é que competência pode ser analisada sob vários prismas,224 e, dentre estes, sob o ângulo da norma que outorga competência e daquela produzida (produto) no exercício (processo) desta competência.
A própria norma atributiva de competência carece de ser analisada, no mínimo, sob dois enfoques: da competência para produzir225 norma introdutora (denominada neste trabalho de competência formal) e da competência para produzir norma introduzida (que doravante denominaremos competência material).
Este detalhamento decorre do fato de que a compatibilidade da norma introdutora é pressuposto de compatibilidade das normas por ela introduzidas, mas a recíproca, contudo, não é verdadeira: é plenamente possível proibir-se a aplicação de uma ou mais normas introduzidas sem se afetar a aplicação de sua norma introdutora.226
O controle de compatibilidade das normas introdutoras e introduzidas dá-se de modo diverso. Enquanto a aferição da compatibilidade material (normas introduzidas) exige apenas
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PAULO DE BARROS CARVALHO, ao definir competência legislativa, o faz sob o ângulo do direito subjetivo outorgado pelo sistema de direito positivo ao ente competente para produzir norma jurídica. Ei-lo: “Trata-se de especificação da competência legislativa, posta como aptidão de que são dotadas aquelas pessoas para expedir regras jurídicas, inovando o ordenamento, e que se opera pela observância de uma série de atos, cujo conjunto caracteriza o procedimento legislativo” (Direito
tributário, linguagem e método, p. 236).
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A principal função destas normas, contudo, é servir de meio de controle das normas produzidas.
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Isso apenas ocorreria caso se “invalidassem” (proibisse a aplicação) todas as normas introduzidas por determinado veículo introdutor, o que acabaria por retirar-lhe esta própria natureza.
que se analise o conteúdo semântico das normas introduzidas,227 o controle da compatibilidade formal (normas introdutoras) carece do cotejo entre a enunciação-enunciada (antecedente) e o procedimento prescrito pela norma de competência que originou a sua produção.
Emenda Constitucional, lei complementar, lei ordinária, medida provisória, decreto regulamentar, dentre outros veículos introdutores de normas, podem não observar o procedimento prescrito pelo sistema de direito positivo para sua produção independentemente das normas por eles introduzidas.228
Quando se faz necessário adentrar na análise da matéria229 regulamentada pelo respectivo enunciado-enunciado para se aferir a compatibilidade ou não de seu veículo introdutor, o vício deixa de ser formal (enunciação-enunciada) para se mostrar de natureza material (enunciado-enunciado).
Essa situação (análise da matéria regulamentada pelo enunciado-enunciado) não se confunde com aquelas onde se argui vício ou inconstitucionalidade formal em razão da alteração do enunciado-enunciado e do não retorno do respectivo projeto-de-lei para a Casa (ex.: Câmara dos Deputados ou Senado Federal) iniciadora ou revisora: neste caso a matéria regulamentada pelo respectivo enunciado-enunciado é totalmente irrelevante para fins de aplicação do artigo 65 da Constituição Federal de 1988.
Não por outras razões o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em acórdão da lavra do Ministro MAURÍCIO CORRÊA, decidiu que:
“Se a inconstitucionalidade suscitada tem como escopo o reconhecimento de vício formal de toda a lei, porque segundo a tese sustentada pelo requerente, não se obedeceu ao rito obrigatório determinado pelo caput do artigo 65 da Constituição
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Cotejando-a com a respectiva norma introdutora, até mesmo para verificar quais são os limites semânticos de seu enunciado-enunciado.
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Como exemplo podemos mencionar uma lei complementar aprovada por maioria simples (e não absoluta) em ambas as casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) à luz do artigo 69 da Constituição Federal de 1988. Forçoso é concluir que independentemente das matérias regulamentadas pelo seu enunciado-enunciado, poderá ela (veículo introdutor) ter sua aplicação proibida (por outra norma) sob o argumento de vício ou inconstitucionalidade formal (a proibição de aplicação do enunciado-enunciado, neste caso, dá-se por decorrência ou consequência).
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“Se a inconstitucionalidade suscitada tem como escopo o reconhecimento de vício formal de toda a lei, porque segundo a tese sustentada pelo requerente, não se obedeceu ao rito obrigatório determinado pelo caput do artigo 65 da Constituição Federal, é claro que se dispensa o exame analítico de cada uma de suas disposições, por evidente desnecessidade.
O que estaria em afronta a esse preceito é toda a norma, cujo projeto de lei aprovado pela Câmara dos Deputados foi em seguida enviado à sanção, sem que o Senado Federal novamente sobre ele se pronunciasse, sendo prescindível a análise de cada uma de suas disposições” (STF, Tribunal Pleno, ADIn MC 2.182/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, DJU 19.03.2004, p. 16).
Federal, é claro que se dispensa o exame analítico de cada uma de suas disposições, por evidente desnecessidade.
O que estaria em afronta a esse preceito é toda a norma, cujo projeto de lei aprovado pela Câmara dos Deputados foi em seguida enviado à sanção, sem que o Senado Federal novamente sobre ele se pronunciasse, sendo prescindível a análise de cada uma de suas disposições.”230
O exercício da competência material requer, portanto, o regular exercício da competência formal, bem como a compatibilidade entre: (i) o veículo introdutor e o enunciado-enunciado por ele introduzido, tendo em vista a matéria por ele regulamentada; e, (ii) o conteúdo semântico dos signos por ele utilizados e as definições que lhes foram eventualmente formuladas pelas normas que lhe serviram de fundamento de validade.
O regime jurídico prescrito pelo sistema de direito positivo também se mostra diverso em ambas as hipóteses: a incompatibilidade formal enseja a proibição de aplicação231 do veículo introdutor (e, indiretamente, de seu enunciado-enunciado) e o vício de natureza material apenas de parte ou da integralidade (e, indiretamente, do veículo introdutor) do enunciado-enunciado.
Dois exemplos pinçados da jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL demonstram que esta tem sido a exegese por ele perfilada.232
O primeiro refere-se a vício de processo de enunciação em razão da violação ao artigo 61, § 1°,233 da Constituição Federal de 1988. Nestes casos o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem invalidado (proibido a aplicação), sob a pecha de inconstitucionalidade formal, apenas as normas introduzidas – e não o veículo introdutor – em razão de projeto-de- lei de iniciativa do Poder Legislativo (e não do Poder Executivo).234
230
STF, Tribunal Pleno, ADIn MC 2.182/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, DJU 19.03.2004, p. 16 – destaques do autor.
231
Leia-se proibição de aplicação.
232
Cumpre-nos destacar que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no mais das vezes, chama de vício formal o que, em verdade, é vício de natureza material. Comprovando este fato, tem ele, nestes casos, anulado apenas as normas introduzidas que receberam a pecha de inconstitucionais, e não seu veículo introdutor.
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“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...).”
234
STF, Tribunal Pleno, ADIn 2.113/MG, rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 157, de 20.08.2009; STF, Tribunal Pleno, ADIn 56-0/PB, rel. Min. Nelson Jobim, DJU 29.11.2002, p. 17; STF, Tribunal Pleno, ADIn 700-9/RJ, rel. Min. Maurício Corrêa, DJU 24.08.2001, p. 41; STF, Tribunal Pleno, ADIn 1438- 2/DF, rel. Min. Ilmar Galvão, DJU 08.11.2002, p. 21.
O segundo advém da introdução, por lei-ordinária, de enunciado-enunciado afeto a matérias de competência deste veículo introdutor e de matérias sob reserva de lei complementar (enunciação-enunciada). O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, seguindo o mesmo caminho, tem decretado a incompatibilidade (proibido a aplicação) apenas da parte do enunciado-enunciado que não poderia ter sido introduzido por lei ordinária,235 e não de todo o veículo introdutor.
2.2. Competência constitucional-tributária e seu exercício: abordagem