1. ALYSSUM ( KUDUZ OTU ) YETİŞTİRİCİLİĞİ
1.4. Peyzajda Kullanımı
A regulação entre o público e o privado, no âmbito municipal, possibilitou, a partir de 1993, durante a gestão petista (1993-1996), a reversão da concepção da assistência social atrelada historicamente ao fisiologismo e clientelismo, para referendá-la definitivamente como política pública básica. Segundo Sant’Anna, isso ficou demarcado:
43 Assistente social concursada da PMSJC desde 1986. Trabalhou inicialmente com creches
vinculadas à SDS e passaram para a SME. Veio para o Pates em 1992 e durante seu percurso na área pública contribuiu e contribui para solidificar a regulação entre o público e o privado.
44 Ivone Pereira Ignácio é assistente social concursada da PMSJC desde fevereiro de 1986. Atuou no
Pates no período de 1994 a 2001, retornando para essa frente de trabalho em 2007. Concluiu especialização em Política Social e Gestão Institucional na Unitau, em Taubaté, no ano de 2002.
Depois mudou tudo, porque foi aquela questão de mudança da administração que, na época, era o Pedro Yves, daí veio para a administração do PT, que teve a lei de convênios e aquela discussão com as entidades sociais, porque antigamente o repasse do recurso era feito assim: a entidade mandava um projeto e a avaliação era muito mais política do que técnica e entidades sociais que estavam há muito tempo, porque vai ter aumento, aquela coisa assim, dependendo do grau de conhecimento com a entidade, era o valor que ela recebia, não era pelo serviço prestado. Tinha uma avaliação, mas uma avaliação muito incipiente do projeto que a entidade social fazia... (entrevista com Regina Helena Sant’Anna.SJC. 8/6/2011)
Para tanto, a SDS empenhou-se na organização de uma estrutura de supervisão e fiscalização dos serviços conveniados na interface com a Secretaria da Fazenda e a Secretaria de Assuntos Jurídicos, que se ocupavam das avaliações contábeis, financeiras e jurídicas inerentes aos convênios estabelecidos com as entidades sociais do município, vislumbrando, assim, as dimensões técnica e financeira demandadas e o fortalecimento da qualificação dos serviços prestados.
Sobre esse processo, Istamati discorre:
Foi um movimento, fizemos tudo, coisa por coisa, então fomos para o Jurídico, sentamos com o secretário de Assuntos Jurídicos, que era o doutor Manoel, um advogado. Ele orientou sobre como é que se fazia a redação (do termo de contrato), fomos na LBA, porque a LBA ainda existia, para ver como é que ela fazia... o termo de acordo que ela fazia com as entidades, fomos na Drads, levantamos qual o teor e, em cima disso, montamos nosso termo de convênio. Que basicamente é um pouco o que é hoje. E aí fizemos auxílio e subvenção, transformando o auxílio e subvenção num convênio. Em maio de 93 foi o primeiro repasse. Abriu-se o processo, fez toda a documentação... a parte documental é a mesma. O processo ia para o empenho, voltava do empenho, assinava. Foi feito um evento na prefeitura naquele dia, de celebração. Todas as entidades vieram para assinar. E eu me lembro que o padre João da Cruzada assinou em honra ao primeiro convênio da prefeitura com as entidades sociais. Prefeita, secretária, foi um movimento, foi uma coisa bacana. E nós começamos a trabalhar. (entrevista com Fanny Istamati. SJC. 11/5/2011)
Nesse mesmo período, a SDS desencadeou um processo de discussão sobre sua estrutura organizacional, com a finalidade de preparar uma reforma administrativa e técnica embasada na descentralização e regionalização do trabalho social.
Cabe ressaltar que anteriormente a essa reforma administrativa, a equipe do Pates ficava lotada na região centro do município e que, a partir das discussões técnicas, a equipe foi ampliada nas quatro regiões do município: centro, sul, norte e leste, na intenção de estreitar ainda mais o acompanhamento das entidades sociais
e ficar mais próxima dessas, para encaminhamentos e providências inerentes ao programa. Quanto a esse movimento interno da SDS, Istamati relata:
Em 94, a Maria Regina propôs fazer a discussão da regionalização, considerando a questão do território. Então, a gente vinha nesse trabalho e paralelamente a Secretaria vinha discutindo a assistência. Tivemos um seminário, onde foi feita uma série de apontamentos, foi feito um documento em que a Secretaria punha qual era a proposta dela. E foram produzidos documentos de qual era a nossa diretriz. Em 94, começou-se a discutir a regionalização. Criou-se uma estrutura de discussão de todas as unidades. A chefia ficava no paço... Mas esse é o movimento de que toda equipe participou e culminou com a regionalização e com a reforma administrativa. (entrevista com Fanny Istamati. SJC. 11/5/2011)
Simultaneamente à realidade municipal acima apresentada, ocorreu, em âmbito nacional, a sanção da Loas, em 1993, que vem sendo difundida pela SDS às entidades sociais do município desde 1994. Essa lei exigiu do município as adequações necessárias para sua aplicabilidade no que se refere à definição de competências das três esferas de governo. Quanto a esse cenário, Ignácio (2002) pondera:
O contexto era favorável para o estabelecimento da relação público/privado, sob novas bases, senão vejamos:
- A Lei Orgânica da Assistência Social vinha normatizar e respaldar as ações da área, de forma a combater a fragmentação, o caráter pontual e a descontinuidade;
- A descentralização política administrativa, já em processo de implantação, previa o comando único das ações nas três esferas de governo, o que indicava a eliminação do “primeiro damismo” e o combate ao clientelismo; - A administração local, que assumia o governo municipal, a partir de uma perspectiva de implantar “um novo modo de governar”. (p. 23-24)
Nesse contexto, destacamos o princípio da municipalização45 que consistiu na
alavancada da responsabilidade do município em definir a política social local em consonância com a Loas, tendo como um de seus resultados o início da superação de atendimentos fragmentados, para um que privilegiava frentes de trabalho por regiões, inclusive em relação ao Pates.
45 Cabe aqui um breve comentário entre municipalização e prefeiturização. Partimos da afirmativa de
que não é possível viabilizar a municipalização se não houver concomitantemente um processo de descentralização de recursos, poder e competências entre as esferas governamentais, principalmente no que se refere aos municípios de pequeno porte I e II. Isto é necessário para evitar a “prefeiturização” entendida como o mero repasse de encargos para as prefeituras municipais, comprometendo o previsto na Loas, no que se refere ao artigo 5o, que dispõe sobre a organização da assistência social.
Num processo de repensar o trabalho social institucionalizado, em maio de 1994, a SDS implantou informalmente a regionalização, com uma reforma administrativa que contou com a anuência da então secretária Maria Regina de Ávila Moreira, e que foi ratificada por sua sucessora, Maria Aparecida de Lima Conde46,
que assumiu a SDS em julho de 1994. Ambas assistentes sociais, o que propiciou um momento ímpar no que se refere ao entendimento da gestão da política de assistência social dissociada de tutela e clientelismo.
Istamati sintetiza um comentário sobre ambas:
A Parê foi uma pessoa que contribuiu muito, ela trabalhou na Drads. Então ela levou essa visão para administração. Eu acho que a forma como a Maria Regina trabalhou de respeitar, de trazer a gente, de ouvir o que a gente estava dizendo também trouxe muita diferença. Não acho nem que a assistência tivesse introjetada muito no PT não, acho que estava nas pessoas que assumiram a liderança da secretaria e isso refletiu. (entrevista com Fanny Istamati. SJC. 11/5/2011)
Dentre as alterações decorrentes da regionalização do trabalho social, ainda no mês de maio de 1994, foi informalmente criado o Núcleo de Convênios, que continuou vinculado ao Departamento de Desenvolvimento Social (DDS),situado no 5o andar do Paço Municipal. Assumiu, esse núcleo, a assistente social Fanny Istamati.
Com a regionalização e a reforma administrativa, tornou-se possível fazer maior investimento técnico, que tinha como prioridade a valorização da relação entre o público e o privado, de forma democrática, na perspectiva da construção coletiva de ações socioeducativas e o estabelecimento de financiamento que substituísse de forma contundente, a ótica do assistencialismo e da caridade, antes praticados, por uma ótica respaldada na assistência social como direito do cidadão e dever de Estado, conforme preconizado na Loas.
Esse avanço técnico e financeiro foi reconhecido pelos profissionais da SDS e das entidades sociais47, conforme descrito:
A parceria entre poder público municipal e organizações não governamentais obteve reconhecimento por parte de todos os profissionais. Analisam que a regionalização possibilitou traçar o perfil das organizações não governamentais, facilitando o acompanhamento das prestações de
46 Maria Aparecida de Lima Conde também é conhecida como Parê.
47 Em 1996, Prado realizou coleta de dados para subsidiar seu trabalho de conclusão de curso. Para
tanto, adotou questionário, que foi respondido por cinco assistentes sociais (não identificadas nominalmente), sendo duas da SDS e três de entidades sociais conveniadas na ocasião.
contas (subvenções e auxílios recebidos do poder público municipal), como também quanto à supervisão técnica. A referida supervisão técnica auxiliou as organizações não governamentais, a dar direcionamento a um trabalho sócio educativo, de acordo com a especificidade de cada organização não governamental. [...] A caracterização da região, um dos princípios da descentralização, leva em conta os serviços assistenciais prestados pela organização não governamental, identificando a necessidade que venha subsidiar a definição da política de assistência social, respeitando as prioridades. Este procedimento favorecerá a apresentação de projetos por parte das organizações não governamentais de acordo com critérios qualificados e estudo de demanda, concretizando a assistência social, enquanto política de direitos, e não à mercê do voluntarismo assistencialista. (PRADO,1996, p.35)
Em relação à regionalização e seu impacto no acompanhamento técnico das entidades sociais conveniadas, Sant’Anna completa:
Quando estávamos centralizados, não tínhamos a referência daquela entidade social. Com a regionalização, facilitou para a entidade que estava mais próxima e para a gente também, porque você acaba sendo referência, acaba estabelecendo prioridades. Quais serviços vaão estar mais acompanhando, o que eu preciso estar mais próximo. Acho que isso foi um ganho. (entrevista com Regina Helena Sant’Anna.SJC. 8/6/2011)
Concordando com Sant’Anna, avaliamos que essa dinâmica, favorecida pela regionalização, significou um período fértil no que refere ao investimento de proximidade e diálogo com as entidades sociais, tendo como um de seus frutos a constituição informal do Grupo de Acompanhamento, que era composto por um representante das entidades sociais, conforme segmentos conveniados, equipe do Pates e pelo assessor da Política de Incentivo às Entidades Sociais. Esse grupo de acompanhamento dos convênios firmados teve como atribuição apresentar propostas que refletissem na melhoria da qualidade dos serviços executados e ampliação do recurso financeiro repassado.
Em 1995, esse grupo de caráter paritário iniciou a elaboração de planilhas de custos, partindo de informações levantadas em entidades sociais conveniadas visando demonstrar a necessidade de readequação dos recursos repassados, considerando, para tanto, a diversidade de segmentos conveniados naquela ocasião: Segmento Criança e Adolescente; Segmento Família; Segmento de Pessoa Portadora de Deficiência; Segmento Idoso.
Com a elaboração e análise das planilhas de custos elaboradas a partir de dados das entidades de cada segmento, foi possível melhorar o entrosamento quanto ao financiamento executado e a definição de projeções reais de
investimentos para os anos seguintes. Foram discutidas prioridades de investimentos e o estreitamento da articulação com os conselhos municipais.
Em relação a esse momento de construção democrática vivenciado pelo Pates, do qual se originou o Grupo de Acompanhamento, formalizado pela Lei Municipal 4.956/1996, Istamati descreve:
Na verdade nasceu na lei. Mas já vinha sendo iniciado em 95. Foi quando chamamos as entidades por segmento, naquele momento, e dissemos o seguinte: vamos tirar a representação porque queremos discutir o mais democraticamente possível e que todo mundo participe. E que tenhamos referências mais coletivas. A ideia era trazer referências coletivas de custo. Mas como fazer? Porque, na verdade, cada um trazia seu custo, então, vamos estudar através de planilha. Pegamos uma planilha que a secretaria usava, e a aperfeiçoamos. As entidades, através de seus representantes... o grupo de acompanhamento tinha representante em cada segmento e o segmento vinha, trazia a discussão, levava a discussão para o seu segmento e trazia o retorno. Em 95 construímos esse processo. (...) continuamos... trabalhando com o que tínhamos e atualizando com aquilo que imaginávamos; 96 foi o primeiro ano que usamos... primeiro e último, o último ano que (o financiamento) foi feito a partir das planilhas. Como é que se construiu o per capita? Com os valores que pegamos, os valores de todas as planilhas por segmento, analisava, definimos... com uma média, isso tudo na mão também. Fazíamos uma média de custo individual em cima daquele custo individual de cada entidade, fizemos um custo médio e definimos o per
capita em cima daquele custo médio. (...) Por isso que a minha proposta foi...
a elevação de 25% para 40% do custo do projeto para o financiamento elaborado em 96... colocamos isso na lei. (entrevista com Fanny Istamati. SJC. 11/5/2011)
Sant’Anna completa:
O grupo de acompanhamento, que era junto com o CMDCA, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Então, tinha representante de vários segmentos. Tinha de criança e adolescente, tinha de idoso, tinha de creche, tinha de família. Então, todos se sentavam e discutiam qual seria o custo daquele serviço, independentemente da entidade social, tanto é que a gente falava convênio per capita, era qualquer serviço. Eles faziam planilha de quanto era o custo de fato daquele serviço. Então, como tinha na lei, esse grupo de acompanhamento era que fazia, até quando pensasse em melhorar o financiamento, mas era discutido com o grupo de acompanhamento. (entrevista com Regina Helena Sant’Anna.SJC. 8/6/2011)
Esse contexto de democratização da política municipal de assistência social, constatado inclusive na relação com as entidades e organizações, resultou na formalização da reforma administrativa da SDS (iniciada em 1994), através da Lei municipal 4.800, datada de 7 de março de 1996, que foi sancionada pela prefeita Angela Moraes Guadagnin, amarrando os avanços ocorridos durante a gestão petista.
A SDS, expandida pela sua regionalização, ficou assim definida (artigo 2o):
- Gabinete do Secretário: Assessoria Técnica; Divisão Administrativa e Supervisão de Orçamento e Compras.
- Departamento de Desenvolvimento Social: Divisão de Políticas Setoriais. - Departamento de Integração Comunitária com quatro divisões territorializadas:
Divisão Centro: Supervisão Técnica; Supervisão Administrativa e Supervisão de Equipamentos Sociais.
Divisão Leste; Divisão Norte e Divisão Sul, cada uma, com: Supervisão Técnica e Supervisão Administrativa.
Com essa reforma administrativa, o Dates (que informalmente estava como Núcleo de Convênios) foi suprimido em razão da Assessoria de Política de Incentivo às Entidades Sociais (Apies), que ficou atrelada à Divisão de Políticas Setoriais. Com a Lei municipal 4.86548, de 17 de maio de 1996, foi criado o cargo de assessor
de Política de Incentivo às Entidades Sociais.
Nesse clima de incremento da SDS, de reordenamento de organograma institucional e ampliação de sua equipe técnica, foi sancionada, pela prefeita Angela Moraes Guadagnin, a Lei municipal 4.95649, de 21 de outubro de 1996, conhecida
como Lei de Convênios, que consubstanciou, através de seus 13 artigos, a superação do assistencialismo, demarcando e detalhando a política de assistência social sob responsabilidade pública municipal. Estava instalada uma regulação, em que a SDS definiu por dirigir o conjunto das entidades e organizações de assistência social de modo coletivo e não somente individualmente. Foram instituídas regras para além do âmbito jurídico-contábil, tendo um compromisso com a qualidade dos serviços socioassistenciais prestados para os usuários, através das entidades sociais conveniadas.
Os artigos 1o e 2o apresentam a concessão de subvenções e auxílios através
de convênios com entidades sociais, definindo os segmentos prioritários:
Art. 1o A concessão de subvenções e auxílios por parte do Poder Público
Municipal às Entidades Sociais sem fins lucrativos passa a ser regulada pela presente Lei.
Parágrafo único. Fica a Prefeitura Municipal de São José dos Campos
48 A Lei municipal 4.865/1996 criou outros cargos de provimento, conforme pode ser verificado em
seu anexo II, totalizando 77 cargos, dentre esses 20 assistentes sociais subordinadas ao Departamento de Integração Comunitária.
49 A Lei municipal 4.956/1996 foi consolidada na Lei municipal 6.428 (Capítulo IV - das Subvenções e
Auxílios), de 20 de novembro de 2003, que consolida a legislação municipal sobre Promoção Social. O art.1o da Lei municipal 6.428/2003 dispõe: “Esta lei consolida a legislação municipal relativa à promoção social, sem prejuízo da vigência esparsa pertinente ao assunto não passível de consolidação”.
autorizada a celebrar convênio com Entidades Sociais que prestam serviços no campo da Assistência Social, no âmbito municipal, a partir das propostas de ação definidas no Plano Municipal de Assistência Social.
Art. 2o Os segmentos prioritariamente abrangidos por esta Lei são os seguintes: a) Criança e Adolescente; b) Idoso; c) Portador de Necessidades Especiais e d) Família.
O artigo 3o da referida lei contempla as exigências que as entidades sociais devem cumprir para pleitear convênio. Dentre as exigências que devem ser cumpridas pelas entidades solicitantes, ressaltamos que essas devem estar cadastradas na SDS e inscritas nos Conselhos Municipais em que se enquadrarem, conforme segue:
Para a celebração dos convênios as Entidades Sociais deverão cumprir as seguintes exigências:
I - Estar devidamente regularizada perante o Cartório de Registros Públicos competente e a Receita Federal, em pleno funcionamento e desenvolvendo programas ou projetos de caráter sócio-educativo voltados à população demandatária de Assistência Social na linha de seus objetivos estatutários; II - Prestar serviços à coletividade no campo da Assistência Social em consonância com os objetivos e diretrizes estabelecidos pela Lei Federal 8.742/93 - Lei Orgânica da Assistência Social;
III - Estar cadastrada junto a Secretaria de Desenvolvimento Social e nos Conselhos em que se enquadrar, a saber:
a) Conselho Municipal de Assistência Social; b) Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente; c) Outros Conselhos, quando deliberativos sobre políticas públicas com interface com a Assistência Social
IV - Ser reconhecida de utilidade Pública Municipal;
V - Apresentar plano de trabalho em consonância com o Plano Municipal de Assistência Social aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social; VI - Contar com pessoal técnico habilitado para a execução dos seus programas e projetos;
VII - Contar com instalações físicas em condições adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurança;
VIII - Garantir mínimas condições de atendimento ao usuário, de acordo com parâmetros ou orientação técnica da Secretaria de Desenvolvimento Social;
IX - Manter escrituração contábil que permita a comprovação da exatidão das receitas e aplicação de recursos.
Quanto a essas exigências da Lei municipal 4.956/1996, justificamos a importância e necessidade da implementação do cadastro de organizações e entidades sociais existente na SDS, o qual se encontra incompleto até a presente data, representando um lapso que deve ser corrigido.50
50 Em relação ao cadastro da SDS, a equipe do Pates apresentou uma minuta para apreciação da
As demais exigências desse artigo 3o demarcam e extrapolam uma
preocupação para além do meramente cartorial e jurídico-contábil, na medida em que passa a normatizar a necessidade de equipe técnica habilitada e instalações físicas adequadas para os serviços propostos e conveniados.
No artigo 4o são definidas as modalidades para o repasse de recursos financeiros às entidades sociais, descritas a seguir:
Ficam estabelecidas as seguintes modalidades para o repasse de recursos financeiros às Entidades Sociais:
I - Convênio - manutenção: repasse destinado a garantir o financiamento de no mínimo 40% (quarenta por cento) do custeio do projeto apresentado pela Entidade à Secretaria de Desenvolvimento Social e que poderá ser liberado em até 11 (onze) parcelas mensais no período de vigência do convênio. II – Convênio - parceria: repasse destinado a garantir o financiamento de até 100% (cem por cento) do custeio de projeto de iniciativa da Secretaria de Desenvolvimento Social e em consonância com o Plano Municipal de Assistência Social, visando o atendimento de uma demanda específica, executado em parceria entre a Secretaria de Desenvolvimento Social e Entidade Social em regime de co-gestão;
III – Convênio - auxílio: repasse destinado a garantir o financiamento total ou parcial do projeto apresentado pela Entidade Social, com vistas a executar construções, reformas, ampliações ou aquisições de equipamentos para melhoria da estrutura física utilizada no atendimento à população usuária.
Em relação ao convênio - manutenção, devemos citar que, no ano de 1992, a SDS repassava somente 2% do custo dos serviços apresentados pelas entidades; em 1994, repassava 25%; e, a partir de 1996, atingiu 40% do custo apresentado por essas51. Um avanço de investimentos técnicos e financeiros que alavancou e
solidificou a regulação proposta pela Lei municipal 4.956/1996.
Nessa modalidade de convênio, estava situado o per capita, conforme discussão do Grupo de Acompanhamento (artigo 7o), expresso pelos seguintes segmentos52 e regimes:
51 Esses percentuais foram extraídos do documento intitulado Avaliação do Trabalho Social – SDS
1993/1996, elaborado pela equipe técnica da SDS em dezembro de 1996.
Cabe registrar que, no período de 1994 a 1996, os percentuais de investimentos eram distribuídos na medida de 25% - recursos municipais, 25% - recursos estaduais, 25% - recursos federais e 25% de