Como se viu, não é barato o atendimento à infância de 0 a 6 anos na rede municipal de creches em São Paulo. É verdade que sendo praticamente a única ação de maior peso na área de assistência social do município, o programa não conseguiu ampliar sua participação nas despesas municipais ao longo do período analisado, com seus gastos crescendo em proporção ligeiramente inferior ao total de gastos do município. Mas mesmo que em futuro próximo a correlação de fatores políticos resultasse em significativa ampliação da capacidade de atendimento, as dificuldades ao barateamento do custo per capita, sem sérios prejuízos à qualidade do serviço prestado, imporiam significativos limites às possibilidades de universalização, ou ao menos de cobertura da demanda explícita (aquela que efetivamente procura as creches em busca de vagas) por este tipo de serviço.
Mantidos os atuais custos per capita, aqui
subestimados, para que a rede de creches do município apenas homogeneizasse em todas as regiões da cidade o nível de cobertura de atendimento em educação infantil na faixa de 0 a 6 anos verificado nos doze distritos com melhor qualidade de vida da cidade, seria necessária a criação de nada menos que 499 mil vagas na cidade 41. É claro que a
ampliação do atendimento em outras redes de serviços
41 Número calculado com base nos indicadores apresentados
na tabela 11, capítulo 3. A questão das diferenças nos níveis de cobertura e acesso à educação infantil de 0 a 6 anos verificadas entre as diversas regiões da cidade será objeto de discussão detalhada no próximo capítulo.
(EMEIs, rede particular etc.), ou o estabelecimento de mecanismos como a antecipação do ingresso no primeiro grau para a idade de 6 anos, a exemplo do que já ocorre na
maioria dos outros países, poderiam reduzir
significativamente este número. Por outro lado, o
atendimento em serviços educacionais a esta faixa etária torna-se cada vez mais necessário, sobretudo com as transformações em andamento no papel atribuído à mulher em nossa sociedade e, além disso, com as mudanças nos padrões do processo de sociabilização da criança, que vêm antecipando cada vez mais a necessidade de ingresso no sistema escolar.
Discutir a viabilidade da universalização no
atendimento de determinado serviço requer o esforço de no mínimo arriscar um palpite sobre quanto esta conquista custaria para o contribuinte, mantidos os atuais padrões de gasto e de qualidade dos serviços. Ora, considerando o valor anual médio subestimado de aproximadamente R$2.000 por vaga existente, observado no período 1980-1995, para
que a rede municipal de creches fosse capaz de
homogeneizar, em toda a cidade, o nível de cobertura no atendimento à infância de 0 a 6 anos, em serviços educacionais, tendo como parâmetro a cobertura já existente
naqueles 12 distritos, seriam necessários recursos
adicionais da ordem de R$1 bilhão. Note-se que não se está falando aqui de universalização, mas apenas tomando como ideal o atendimento à infância nos distritos com melhor qualidade de vida da cidade.
Esta cifra de R$1 bilhão, acrescida aos gastos executados pelo órgão em 1995, implicaria ampliar seus recursos nada menos que sete vezes, o que seguramente
asseguraria à FABES a maior fatia dos recursos
Em sã consciência parece difícil acreditar na viabilidade política e mesmo financeira de proposta tão estratosférica, até mesmo pensando-se a longo prazo. Daí a necessidade de pensar com alguma seriedade a focalização do atendimento da rede pública de creches para a população infantil mais pobre do município, sobretudo quando se pretende que esta política se configure de fato como uma política pública na área de assistência social.
Com relação a esta questão resta saber: como vem evoluindo a ação da política municipal de creches? Nos próximos capítulos a discussão acerca desta problemática será aprofundada.
C A P Í T U L O I I I
A a l o c a ç ã o d a r e d e d e c r e c h e s n o e s p a ç o u r b a n o
Não são pequenas as distâncias que separam ricos e pobres no Brasil. As diferenças de uma sociedade polarizada entre elevados padrões de consumo (acesso a bens e serviços) de uma minoria e dificuldades de toda ordem enfrentadas pela maioria na luta por melhores condições de vida se manifestam em todos os âmbitos da vida social,
demarcando claramente os territórios entre os que
apresentam níveis de escolaridade mais elevados e aqueles que, com grande dificuldade, conseguem pouco mais que se alfabetizar, ou que sequer chegam a isso; assim como também entre os que dispõe de uma assistência à saúde em padrões de maior qualidade e os que enfrentam longas filas de espera para um atendimento quase sempre precário; entre os que têm uma inserção mais segura no mercado de trabalho, em
condições de enfrentar o crescente acirramento da
competição, e aqueles sem acesso aos empregos protegidos pelas garantias da legislação trabalhista. Estas diferenças manifestam-se também nos diferentes índices de violência cotidiana a que estão sujeitos os cidadãos de cada extrato social, no acesso aos bens culturais e de lazer, além das já tão conhecidas e tradicionais discriminações raciais, de gênero etc. Basta dizer que no país a renda média dos
brancos é quatro vezes maior do que a das negras 42.
Estas diferenças assumem as mais diversas formas de manifestação, conforme as diferentes classes sociais, e
42 Folha de São Paulo, “Renda média de brancos é quatro
vezes a de negras”, matéria assinada por Vinicius Torres Freire, 08.04.1995, p.3-5.
espelham-se ainda na chamada segregação espacial, evidenciando claras fronteiras entre os que têm acesso a moradias de padrão mais digno, e os habitantes aos quais as estatísticas oficiais decidiram por bem considerar como moradores de “habitações subnormais”. As cidades brasileiras estruturam-se assim de forma a delimitar espaços fortemente marcados pelas diferenças na qualidade da urbanização (disponibilidade de melhorias de infra-estrutura urbana), no abastecimento, no transporte público e nas formas de circulação etc.
Segundo o padrão histórico das políticas sociais brasileiras, também a disponibilidade de equipamentos públicos nos espaços urbanos obedece uma lógica perversa do ponto de vista de seu potencial equalizador, na medida em que, via de regra, os bairros com perfil de moradores com padrão de vida mais elevado são mais prontamente atendidos em suas demandas por oferta de serviços públicos. Através
de mecanismos políticos de ordem variada, parece
estabelecer-se uma hierarquização bastante clara nos níveis de cobertura e na qualidade dos serviços públicos em áreas como educação, saúde, limpeza pública e até mesmo assistência social. A qualidade e a quantidade de serviços ofertados parece ser regressivamente distribuída: uma vez satisfeitas as necessidades daqueles que dispõem de mais
recursos, passa-se ao atendimento dos estratos
intermediários, situando-se em último plano os bairros onde residem as camadas pauperizadas da população. Ao mesmo tempo, a progressiva melhoria nos serviços prestados nesta ou naquela região tem como um de seus efeitos a crescente
valorização imobiliária, reduzindo ainda mais as
possibilidades de ali virem a residir os mais pobres.
Na cidade de São Paulo, este padrão parece reproduzir-
empobrecimento ocorrido nos anos 80, e confrontando-o com a reversão da tendência à periferização da população, que vinha sendo verificada até o final dos anos 70, alguns autores chamaram a atenção para o que denominaram de diminuição perversa da segregação socioespacial:
“(...) de um lado, muitos habitantes pobres de São Paulo tiveram que deixar as casas das periferias e dirigir-se para os cortiços das zonas centrais; de outro, parte das camadas remediadas viu-se na contingência de abandonar as moradias situadas em zonas mais próximas ao Centro e rumar para a compra ou aluguel de unidades situadas em zonas mais periféricas. (...) [Mas,] a aproximação dos grupos pobres e médios no espaço urbano nada tem de democrática, pois não traduz uma abertura social e econômica que levasse a um processo de ascenção dos
grupos de renda mais baixos. Além disso, esta
aproximação nada tem de igualitária, pois se exibe de forma bem menos acentuada onde moram as camadas médias superiores - e preservam as restritas áreas de moradia das classes mais privilegiadas” (São Paulo, cidade, 1990, 58).
As crianças são particularmente vitimadas por esta segregação, intimamente correlacionada às condições de vida da população. Basta dizer que estudo recente mostrou que, na cidade de São Paulo,
“(...) 77% das mortes de crianças de 0 a 4 anos poderiam ser evitadas se os distritos onde vivem [apresentassem índices de qualidade de vida similares aos dos] distritos da região sudoeste do município” (São Paulo, cidade, 1996a, 5).
Conforme já apontado, ainda que os serviços
socioassistenciais atendam majoritariamente as camadas pobres da população, no Brasil não têm sido os mais pobres entre os pobres os que mais se beneficiam deles. A inadequada localização dos equipamentos de atendimento à infância frente às necessidades do público-alvo das políticas públicas de assistência social é uma das características criticadas pelos estudos sobre a questão. Já no final dos anos 70 Campino et al apontavam que
“(...) as estatísticas educacionais revelam que as
matrículas de pré-escolares nos estabelecimentos
oficiais são constituídas, preponderantemente, pelas camadas menos necessitadas. Isto se revela já na localização dos prédios escolares, que ficam situados nos centros das cidades, deixando as periferias sem atendimento” (1979, 126).
Esta lógica perversa na distribuição dos equipamentos públicos não é característica exclusiva da pré-escola. Ela se faz presente também nas redes de serviços de outras áreas de ação governamental, como educação e saúde, e no caso do município de São Paulo, de forma bastante clara, como demonstrou Mello (1991). E aqui este aspecto é decisivo, pois são grandes as dificuldades desde há muito enfrentadas pela população da cidade no que diz respeito à
locomoção. Seja pelas grandes distâncias a serem
percorridas, seja pela precariedade dos sistemas de
transportes coletivos, a facilidade no acesso a
equipamentos como creches e pré-escolas traduz-se na proximidade entre estes e o local de moradia da população demandatária.
Não é sem motivo que, já no final dos anos 70, o Movimento de Lutas por Creches definiu como uma de suas bandeiras de luta a construção dos equipamentos nos bairros de moradia da população que então se organizava em torno da questão (Haddad & Oliveira, 1988, 324-5). É claro que esta bandeira de luta está vinculada com a própria forma como se articulou e ganhou visibilidade este Movimento, organizado basicamente a partir de lutas sociais pela satisfação de necessidades e prestação de serviços básicos nos bairros de moradia, canalizando para o poder público municipal suas demandas. Além disso, como bem apontaram Teles et al (1986), a falta de fiscalização que resultou no total descumprimento do artigo 389 da CLT, é claramente manifesta na irrisória oferta deste tipo de serviços por parte das empresas. Em amplo levantamento, as autoras constataram a
existência de apenas 38 creches ou berçários mantidos por empresas no Estado de São Paulo (22 na capital), quando se estimava na ocasião a existência de nada menos que
“(...) 60 mil empresas que se enquadram na exigência
legal” (Teles et al, 1986, 41-2) 43.
Esta necessidade de disponibilidade de equipamentos perto da moradia confere grande importância à distribuição da rede municipal de creches enquanto potencial elemento equalizador das possibilidades de acesso à educação infantil. Neste capítulo será discutida a forma como evoluiu a expansão e a distribuição de equipamentos no espaço urbano em São Paulo. Procurar-se-á avaliar, através da utilização de dados censitários sobre a cidade e de registros oficiais sobre a oferta de vagas nas creches diretas e conveniadas, se a expansão da rede orientou-se, ou não, para uma melhor localização dos equipamentos visando o atendimento das camadas mais pauperizadas da população.