Performans Denetiminin Planlanması ve Alan Seçimi
Planlama aşamasında öncelikle gerekli araştırmalar yapılarak, potansiyel önem taşıyan konular, denetimin hedefleri, kapsamı, süresi ve gereksinim duyulan mali ve insan kaynakları saptanır. INTOSAI Çalışma Standartlarında da ifade edildiği gibi, yüksek kalitede bir denetimin verimli, etkin, tutumlu ve zamanında yapılmasını sağlamanın yolu, iyi bir planlamadan geçmektedir. Stratejik planlama bütün denetimler için önemlidir; fakat performans denetimi diğer denetimlere göre daha geniş erime sahip, dolayısıyla daha kompleks olduğundan, ayrıntılı bir planlama olmaksızın gerçekleştirilmesi olanaksızdır.
Planlar, denetimin kapsamını, amacını, kaynaklarını ve süresini içeren denetim süreçlerini kapsamaktadır.123
Performans denetiminin başlangıç noktası, stratejilerin ve geleceğe yönelik hedeflerin belirlenmesidir. Uzun dönemli amaçlar ve yıllık programlar stratejik planlama ile saptanır. Planda yapılacak incelemenin kaynak ve süreç boyutunun genel bir çerçevesi çizilir. Öncelikle genel denetim alanları gözden geçirilerek önerilen çalışma teklifleri değerlendirilir. Daha sonra önemlilik analizleri yapılarak öncelikler belirlenir; denetim stratejileri doğrulanır veya değiştirilir, gerekli kaynaklar saptanır.
Performans denetimi, kapsamının genişliği ve seçiciliği ile karakterize edilebilir.124 Ancak bu, bir kurumun bütün faaliyetlerinin, süreçlerinin, sistemlerinin ve programlarının tek tek incelenmesini ifade etmez. Maliyet etkinliğinin sağlanması için belirli bir zaman dilimi içinde seçici bir yaklaşımla ve spesifik alanlara odaklanılarak gerçekleştirilir. Denetim, bir kurumun tüm faaliyetlerini kapsayabileceği gibi, bir grup ilgili faaliyet alanını veya büyük örgütlerde belirli projeler ya da program harcamalarını kapsayabilir.
Alan seçiminin yapılabilmesi için öncelikle genel alan araştırması yapılır.
Performans denetiminde başarıya ulaşabilmek için, genel araştırma safhasında
121 Akal, s.18
122 Akal, s.17
123 Kubalı, a.g.m., s.47
124 Kubalı, a.g.m., s.43
Kamu Yönetiminde Denetim Olgusu
denetlenecek kurumun amaç ve hedeflerinin, bu amaç ve hedeflere ulaşmak için kullandığı yöntemlerin, temel faaliyet alanlarının, önemli kaynaklarının ve potansiyel zayıflıklarının tanımlanması gerekir. Genel araştırma aşamasında stratejik planlama için çalışma tekliflerinin hazırlanmasına dayanak oluşturmak üzere kurumlar ve faaliyetleri hakkında bilgi toplanır ve değerlendirilir.
Kurumların topyekün performansının ölçümündeki zorluklar ve denetimin maliyet etkinliği göz önünde bulundurularak, denetlenecek alanlar sınırlandırılır.
Bu aşamada denetçi veya denetleme grupları denetlenecek birimlerin ya da faaliyetlerin iyi anlaşılabilmesi için sektörü bir bütün olarak ele alıp araştırır, gerekli bilgileri toplar ve bunları değerlendirir. Bu arada medyanın gündemi, Parlamentodaki görüşmeler, daha önceki denetim çalışmaları, diğer denetim organlarının denetim sonuçları gibi hususlar da araştırma konusu yapılır.
Genel araştırma sonuçlarının sistematik bir şekilde güncelleştirilmesi de önem taşır. Denetlenen kurumun genel durumundaki değişiklikleri denetim stratejisine yansıtmak için verimlilik, etkinlik ve tutumlulukla ilgili bilgiler ve gelişmeler izlenir. Yönetim ve mali bilgi sistemlerine önem verilir.
Güncelleştirme her yıl tekrarlanır.125 Ön İnceleme Aşaması
Genel araştırmadan sonra denetlenecek spesifik konular belirlendikten sonra, belirlenen konu hakkında ön inceleme aşamasına geçilerek, yapılacak denetim için açık ve kesin hedefler belirlenir. Ön inceleme çalışmaları ile denetlenecek kurumun stratejik hedef ve amaçları, temel performans risklerinin saptanması, denetim kriterleri ve metodolojisinin tespiti, üst düzey yönetimin bilgilendirilmesi, çalışmanın yapılabilirliği ve kapsamının kararlaştırılması gibi aşamalardan sonra ayrıntılı bir plan yapılır. Proje planlaması ile neyin ne zaman, kim tarafından ve ne şekilde yapılacağı kararlaştırılır.
Denetimin yürütülüp yürütülemeyeceği, ön incelemenin sonuçları çerçevesinde yeniden değerlendirilir. Denetimden vazgeçilmesini gerektirecek engellerin tespiti durumunda, bu aşamada denetimden vazgeçilir. Denetim çalışmasının sürdürülmesi kararlaştırıldığında ise, bu çalışmanın hangi zaman sürecinde, hangi kaynaklarla ve hangi metodoloji ile yürütüleceğine ilişkin bir denetim planı (ön çalışma raporu) hazırlanır.
Ön inceleme aşamasında, öncelikle denetimin amacı ve kapsamı açık bir şekilde belirlenir. Denetim kriterlerinin oluşturulması, bu aşamanın en önemli faaliyetidir. Kriterler belirlendikten sonra, bu kriterleri karşılayacak kanıt kaynakları ve yeterli ve güvenilir kanıtlar elde etmek için kullanılacak teknikler kararlaştırılır. Yürütülecek denetim çalışmaları için bir iş planı hazırlanır ve her bir faaliyet için gerekli zaman ve diğer kaynaklar ortaya konulur. Denetlenecek
125 Kubalı, a.g.m., s.50
Kamu Yönetiminde Denetim Olgusu
konu ile bağlantılı olarak araştırılacak spesifik hususların ve potansiyel önem ya da risk taşıyan konuların belirlenmesi, denetim sürecinde karşılaşılabilecek güçlüklerin ve bunlar karşısında alınacak önlemlerin ortaya konulması, ön incelemenin diğer temel konularıdır.
Tam İnceleme Aşaması
Planlama aşamasının tamamlanması ve denetim kanıtlarının toplanmasından sonra tam inceleme ya da denetimin yürütülmesi/uygulanması aşamasına geçilir. Tam incelemede amaç, denetlenen kurumun performansına ilişkin denetim bulgularına ulaşmak için yeterli, güvenilir ve uygun kanıtlar toplamak ve bu kanıtları sonuca ulaşmak üzere değerlendirmektir.
Ön inceleme aşamasında tam incelemenin temel konuları, metodolojisi, kaynakları, bütçesi, çalışmayı yürütecek ekip ve tam incelemenin gerekliliğine ilişkin bilgiler sistematik bir şekilde rapor konusu yapıldığından, bu aşamada amaç, ön inceleme raporundaki verilerin değerlendirilmesi, oluşturulan sorulara yanıtlar aranmasıdır. Diğer aşamalarda olduğu gibi bu aşamada da ilgili diğer taraflarla işbirliği içinde çalışılması ve tarafların çalışmanın gelişimi konusunda sürekli olarak bilgilendirilmesi ve hatta denetim ekibiyle çalışacak danışmanlar ve diğer uzmanların seçimi gibi konularda denetlenen kurumla mutabakat sağlanması126, incelemenin sağlıklı yürütülmesi açısından büyük önem taşır.
Performans Denetiminde Kanıtlar ve Analizler
Planlama aşamasının tamamlanması ve bunun sonucunda genel denetim yaklaşımının ortaya konmasından sonraki adım, denetim alanındaki farklı birimlerden daha ayrıntılı bilgi (kanıt) toplamak ve bu bilgileri analiz etmektir.
Aranan bilginin özelliği, denetlenen kuruluşun ve potansiyel performansının en düşük maliyetle anlaşılabilmesine imkan sağlamasıdır.127
Kanıt toplanması ve toplanan kanıtların değerlendirilmesi, denetimin özüdür.
Denetim raporunun değeri, dayandığı kanıtların güvenilirliğiyle doğru orantılıdır. Ancak performans denetiminde denetim kanıtlarının önemi daha fazla olup, nitelik açısından da farklılıklar gösterir.
Denetim kanıtlarını dört ayrı kategoriye ayırmak mümkündür. Bunlardan fiziki kanıtlar, gözlem ya da fiziki doğrulama sonucu elde edilen kanıtlar olup, malzeme kontrolleri, sayımlar, proje uygulamalarının gözlenmesi gibi yollarla elde edilir. Görüşmelere dayalı kanıtlar ise, ilgililerden sorgulama veya mülakat yoluyla alınacak sözlü veya yazılı bilgilerdir. En güvenilir kanıt türü olan belgeler, dosyalar, raporlar, rehberler, talimatlar vb. dokümanlardan oluşur.
Analitik kanıtlar ise, denetimin yürütülmesi sırasında ulaşılan kanıtların analiz edilmesiyle elde edilir.
126 İngiltere Sayıştayı, Performans Denetimi Özet El Kitabı, s.52-53
127 İngiltere Sayıştayı (NAO), İnceleme Konusunun Seçimi, Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Çeviri Dizisi Yayın No: 13, Ankara 1997, s.7
Kamu Yönetiminde Denetim Olgusu
Kanıt toplama yöntemleri çok çeşitli olmakla birlikte, en sık kullanılan yöntemlerin mülakatlar, anketler,128 gözlemler, kamuoyu araştırmaları, uzman görüşleri, pazar araştırmaları, bilirkişi raporları, analizler, işlemlerin test edilmesi vb. olduğu söylenebilir. Ancak hangi yöntemlerle elde edilmiş olurlarsa olsunlar, kanıtlarla ilgili en önemli husus, güvenilir ve yeterli olmalarıdır.
Kanıtların uygunluğu, ekonomikliği ve objektifliği de önemli bir konudur.
Kanıt olarak elde edilen verilerin analizinde uzman tanıklığından mali analiz yöntem ve tekniklerine, duyarlılık analizi, olasılık analizi gibi istatistiki metotlara kadar uzanan çeşitli yöntemler kullanılabilir.129
Çalışma Kağıtlarının Önemi
Çalışma kağıtları, denetim süresince elde edilen ve denetim bulgu, sonuç ve önerilerine dayanak teşkil eden her türlü bilgi ve belge olup, izlenen denetim yaklaşımlarını, denetimin planlanmasına ilişkin çalışmaları, denetim sırasında yürüttüğü çalışmaları, elde ettiği her türlü yazılı kayıtları, ulaştığı sonuçları içerir. Çalışmaların onaylanmış denetim planına uygun yürütüldüğü, denetim standartlarına uyulduğu, varsa bunlardan sapmaların gerekçeleri, yeterli, uygun ve güvenilir kanıtların hangi yöntemlerle toplandığı vb. bilgi ve bulgular çalışma kağıtlarında yer alır.
Çalışma kağıtları alan çalışması ile denetim raporu arasında bağ kurar ve elde edilen kanıtların rapora yansıtılmasında en önemli kaynak işlevini görür.
Denetimin uygulama aşaması ile raporlama aşaması arasında bağ kuran çalışma kağıtlarının düzenlenmesi, denetim çalışmalarının önemli bir parçasıdır.130 Çalışma kağıtları her türlü analizleri, denetlenen kurumla ilgili yazılı belgeleri, denetim bulgularını, görüşme notlarını vb. içerdiğinden, sistemli bir dokümantasyon niteliği taşımaktadır.
Çalışma kağıtları denetim raporunu destekleyen önemli bir belge olmanın yanı sıra, ilgili taraflardan gelebilecek soruların yanıtlanmasında önemli bir kaynaktır. Ayrıca gelecekteki benzer çalışmalar için bir referans niteliğinde olup, yapılan denetimin standartlara uygunluğunun ve kalitesinin test edilmesinde de yarar sağlar.
128 Performans denetimlerinde anket uygulamaları konusunda detaylı bilgi için bkz. Performans İncelemelerinde Örneklemeden Yararlanılması, (İngiltere Sayıştayı tarafından yayınlanan "Use of Sampling - Value For Money Studies" adlı kitapçığın çevirisi), Sayıştay, Cumhuriyetin 75'inci Kuruluş Yıldönümü Dizisi, Ankara 1998
129 Kubalı, a.g.m., s.57-58
130 Qureshi, W. Ahmad, "Working Papers: The Link Between the Field Work and the Report", Performit, Quarterly, January 1989, p.35
Kamu Yönetiminde Denetim Olgusu