7. SĠSTEMĠN ÇALIġMASI VE TEST EDĠLMESĠ
7.3. Performans Analizi
O Parlamento sofre grande limitação ema sua atuação no controle democrático do poder político com objetivo de contribuir com a concretização dos direitos econômicos e sociais em virtude da tecnificação e da falsa despolitização das decisões políticas. Esse problema se manifesta de maneira mais acentuada no governo da economia220, área que costuma ficar circunscrita aos técnicos dos órgãos governamentais que procuram isolar suas decisões da influência política, invocando a neutralidade técnica ou a inviabilidade de outros caminhos.
Nota-se que “a hipertrofia do Poder Executivo e a fragilidade do sistema de representação política fazem com que a gestão econômica assuma um caráter não- democrático”. Isso porque, as “equipes econômicas – constituídas de acadêmicos em geral recrutados fora da carreira burocrática e do sistema partidário – tomam decisões de forma autônoma e freqüentemente impermeável às pressões dos políticos ou de grupos organizados na sociedade”221 (LOUREIRO, 1997, p. 172).
220 Loureiro (1997, p. 145) assinala que em toda a América Latina alguns traços comuns na gestão da
economia, como: a “hipertrofia do Poder Executivo, em detrimento do Legislativo, na condução das políticas reguladoras e desenvolvimentistas”; “a forte autonomia das burocracias estatais”; a hegemonia das políticas deflacionistas baseadas no “Consenso de Washington”, com uma “americanização” das elites tecnocráticas. O autor (1997, p. 171) observa que nas democracias menos consolidadas a influência dos tecnocratas economistas no governo é muito maior do que nas democracias estáveis, atuando como verdadeiros dirigentes políticos, e não como assessores destes.
221 Mesmo com a democratização, a formulação da política econômica continuou concentrada em um
“pequeno grupo de especialistas” que não consultam o Parlamento, os partidos ou grupos organizados, sob o argumento da gravidade das crises econômicas e da necessidade de “medidas governamentais fortes e rápidas” (LOUREIRO, 1997, p. 172). Santos (1997a, p. 363 – 364) afirma que o governante, para empreender as reformas estruturais, deve manter o processo de decisão o mais aberto possível, passando pelo aval do Congresso Nacional, e, portanto, tornando-o visível às mais fortes e diversificadas pressões dos grupos sociais, às interferências do Judiciário, dos governadores de estado, sem falar nas custosas negociações com partidos e líderes da oposição, quando não com a própria base governista. Ou, alternativamente, o governante pode, a fim de garantir maior rapidez nas reformas, afastá-las do debate
Todavia, como se discutiu no primeiro capítulo, o controle democrático também deve abranger o poder econômico, pois se isso não se realizar, não há qualquer perspectiva de concretização dos ideais do Estado Democrático de Direito. Para tanto, as decisões políticas do governo, em matéria econômica, devem se submeter ao debate público e à deliberação democrática222.
Ainda que se reconheça que a operação direta e permanente da política econômica inevitavelmente seja realizada pelos tecnocratas, no mínimo eles devem se submeter às diretrizes gerais e às metas estabelecidas pelo Parlamento, bem como serem responsabilizados perante o órgão representativo do povo por suas ações.
No entanto, tal tarefa não é simples. A seguir, passa-se a discutir as dificuldades em realizá-la.
A administração burocrática223 pode ser considerada superior às demais formas de administração, tanto por sua capacidade de aumentar a eficiência governamental, como pela forma de sua composição, já que seus quadros são selecionados segundo o critério da competência profissional, o que atende às exigências democráticas de impessoalidade e igualdade224. Porém, como se verá, a burocratização envolve riscos para a democracia225 (FARIA, 1988, p. 49 – 51).
A superioridade técnica da burocracia não a exime de estar subordinada aos órgãos políticos, pois não é democraticamente legitimada. Isso não que dizer que os
público mediante a restrição de sua formulação à burocracia, da mesma maneira que ocorre com as políticas monetária e cambial. Todavia, essa opção afronta os princípios democráticos.
222 Analisando a experiência brasileira, Loureiro (1997, p. 117) afirma que “a exclusão das áreas monetárias e
cambial do espaço de negociações e do controle efetivo do Legislativo e do Judiciário revela a fragilidade das instituições democráticas no país”. Por exemplo, as negociações em torno da implementação do Plano Real se deram em torno dos grupos politicamente mais poderosos, ficando de fora os demais, como sindicatos trabalhistas. Essa prática costuma ser justificada com o velho argumento autoritário segundo o qual “a democracia pode vir a comprometer a boa gestão econômica”, decorrente de uma crença equivocada (ou mal intencionada) na “oposição entre democracia e eficiência”.
223 Weber caracteriza a burocracia como uma forma de administração legal porque sua autoridade e
legitimidade derivam da aplicação correta dos procedimentos estabelecidos nas leis. Além disso, ele a caracteriza como racional, porque deve agir buscando a adequação entre meios e fins, ou seja, por meio da definição clara dos fins almejados e do cálculo dos meios mais adequados para atingi-los, bem como do uso de regras explicitamente formuladas aplicadas num campo determinado, utilizando-se de conhecimentos especializados de maneira sistematizada dentro de um todo coerente. Esses elementos faziam com que a burocracia apresentasse uma superioridade técnica (BEETHAN, 1979, p. 104 – 111).
224 A administração burocrática tem por princípio a criação de mecanismos para o recrutamento dos mais
qualificados para trabalharem na Administração Pública e pela impessoalidade formalista (tratamento de todos igualmente e de acordo com regras previamente estabelecidas) (WEBER, 1964, p. 179 – 180).
225 O poder da burocracia perante o povo ou os políticos decorre, em primeiro lugar, da superioridade de seus
conhecimentos técnicos especializados. Além disso, ela procura ampliar essa superioridade ocultando seus conhecimentos e suas ações, de maneira que a administração burocrática procura excluir o público (WEBER 1999, p. 225).
técnicos não sejam importantes, mas não pode ser entregue a eles a possibilidade de tomar decisões políticas que definem os rumos do Estado.226
Não obstante seu caráter impessoal e sua atuação como um instrumento administrativo eficiente do ponto de vista técnico, a burocracia (ou tecnocracia) constitui um grupo separado dentro do Estado com interesses próprios (especialmente em manter e ampliar seu poder a partir da crença de sua superioridade técnica), apresenta uma tendência inerente a ultrapassar os limites administrativos e invadir a esfera política e reflete a estrutura de classes da sociedade, sendo fortemente influenciada pelas classes das quais deriva e com que se alia (BEETHAN, 1979, p. 97 – 10; 113).
Deveria caber à burocracia somente os problemas administrativos, enquanto que aos políticos caberia a decisão sobre problemas fundamentais e em que há maior margem de escolha, porém “o crescimento da moderna organização econômica punha em risco até mesmo os mecanismos de representação e as instituições forjadas pelo liberalismo, já que a explosão do conhecimento científico e tecnológico impele o homem à especialização” (FARIA, 1988, p. 52).
Além disso, para ter seus interesses atendidos, a burocracia procura manter o Parlamento na ignorância, evitando que tenha acesso a informações e conhecimentos especiais.227 Ao obter êxito no seu intento, os burocratas transformam os Parlamentos em espaços de representação “daqueles que são dominados pelos meios da burocracia”, servindo somente para manifestar um “mínimo de aprovação” à dominação228 (WEBER,
1999, p. 226; 560).
Nesse sentido, Faria (1988, p. 55) salienta que
226Nessa linha, Weber assinala: “para que o império da lei seja efetivo, os políticos devem estabelecer um
controle legislativo sobre a burocracia, apesar das tendências que os funcionários têm de ocultar o tratamento que dão aos assuntos no trabalho e apesar do fato de que, em comparação com a especialização e o conhecimento organizacional dos funcionários os políticos são amadores e ignorantes. O controle parlamentar da administração pode tornar-se efetivo apenas quando o direito de inquérito parlamentar e a possibilidade de interrogatório perante comissões de inquérito existem” (BENDIX, 1986, p. 349). Cf. Piçarra, 1989, p. 241 e Bonavides, 2004, p. 348.
227 Nesse sentido, Beethan (1979, p. 117 – 118) comenta que “la administración tenía decidido interés em
mantener mal informado el Parlamento y en conseguir oponerse eficazmente a los intentos de sus delegaciones”, de maneira que “el secreto inherente al funcionamiento burocrático estaba em conflicto inmediato com la clarividência necessária a la actividade parlamentaria”.
228 Por esse motivo, Weber assinala que manter a burocracia sujeita ao controle político consiste em “uno de
los problemas más importantes de la política moderna” (BEETHAN, 1979, p. 147). Faria (1988, p. 52) assinala que “com a finalidade de evitar eventuais conseqüências antidemocráticas da crescente racionalização formal e os riscos inerentes a uma dominação exclusivamente burocrática, Weber procurou contrapor o tecnocrata tanto ao empresário capitalista – aquele que, no âmbito de seu círculo de interesses, seria superior em conhecimento ou saber à burocracia – quanto ao político por vocação – aquele em condições de impor sua vontade em contraposição aos partidos, às organizações econômicas, às entidades de classe e demais agrupamentos políticos, todos condenados aos males da própria burocratização”.
o conhecimento técnico e organizacional dos burocratas constitui um sinal imprescindível de seu caráter e, por extensão, de sua alta potencialidade de poder. Ao tratar de assuntos públicos baseados na superioridade decorrente do saber gerencial, eles tendem tanto a uma reserva confidencial quanto a uma maior flexibilidade no manuseio dos instrumentos de política econômica. Isto não apenas os leva a ampliar gradativamente os limites de sua jurisdição administrativa, como ainda diminui a possibilidade de que suas atividades sejam controladas externamente por meio de instituições, instrumentos e prática de ação política – enfim, uma tendência lógica quando, no âmbito de organizações privadas e públicas, estão em jogo múltiplos interesses do poder.
Diante disso, a vitória nas eleições ou em votações no Parlamento podem não ter efeito algum se não houver um controle efetivo sobre a implementação da política sobre a qual se deliberou, de maneira que se “não se consegue tal controle, a burocracia usurpa o processo de decisão política de acordo com sua tendência fundamental de transformar todos os problemas políticos em problemas administrativos” (BENDIX, 1986, p. 338).
Isso porque, como as escolhas políticas dos representantes eleitos são feitas a partir de escolhas técnicas dos burocratas, e estes nem sempre colocam à disposição daqueles todas as informações relevantes, buscando certa autonomia para ampliarem seu poder, ocorre um “déficit de responsabilização” da burocracia229 (MELLO, 2001, p. 59).
Essas considerações permitem concluir que a tecnocracia (governo dos especialistas) se opõe à democracia, na qual o protagonista tem que ser o povo e não o técnico. Daí surge um grande paradoxo: busca-se a expansão da democracia por meio da ampla participação dos cidadãos comuns na tomada de decisões referentes à coletividade, sem que eles tenham capacidade para resolver questões complexas das modernas sociedades industriais, as quais são necessárias para o atendimento de suas demandas (BOBBIO, 1983, p. 60 – 61).
229 Mello (2001, p. 61 – 64) ainda explica que o poder dos burocratas com independência pode ser percebido
com clareza no caso das agências reguladoras, para as quais muito poder foi delegado. Essa delegação objetiva imunizar a regulação de determinados setores em relação à influência política, tendo em vista a ampliação da credibilidade do governo junto ao setor privado, no que se refere a cumprimento de contratos, manutenção das regras do jogo e de não expropriação da renda dos investidores por decisões administrativas, e busca sua legitimidade nas suas próprias finalidades, apesar (e até por) de inibir a manifestação da vontade democrática por meio dos representantes eleitos. Diante disso, o autor pondera que a delegação é necessária para atender às exigências de funcionamento do Estado e às demandas da sociedade, porém ela implica “crescente déficit democrático e insuficiente responsabilização dos seus dirigentes”. Desta maneira, “em última instância, o desenho institucional nas democracias contemporâneas que atribui a responsabilização a um sistema de cheks and balances entre os poderes revela-se pouco capaz de gerar resultados satisfatórios e alta legitimidade”.
A ineficiência do controle do Parlamento sobre a burocracia decorre, principalmente, da dificuldade de acesso à informação230 e ao conhecimento técnico, pois há uma grande assimetria em favor dos burocratas231.
Os técnicos defendem que os problemas de regulação devem ser retirados da influência das disputas políticas e resolvidos segundo parâmetros científicos que permitem chegar à verdade, de maneira que estabelecem uma forma diferente de legitimação do governo232 (ROSE;MILLER, 1992, p. 188).
Assim, os problemas são despolitizados por dois mecanismos: pela sua recolocação como problemas privados a serem resolvidos pelos indivíduos e pelo mercado; ou pela sua transformação em problemas técnicos a serem resolvidos pela aplicação de conhecimentos racionais e profissionais especializados da burocracia estatal (ROSE; MILLER, 1992, p. 197).
Porém, “do ponto de vista normativo, não se pode admitir que, em nome de uma pretensa eficiência estatal, a gestão econômica se processe fora do jogo competitivo, transparente e aberto a todas as forças políticas organizadas”. Evidentemente, certas questões econômicas, como a desvalorização da moeda, devem, em princípio, ser tratadas sigilosamente a fim de proteger interesses públicos e evitar benefícios privados, mas devem ser decididas dentro de regras democráticas e submetidas ao controle social por meio dos Poderes Legislativo e Judiciário, ou de outros meios (LOUREIRO, 1997, p. 177). Isso porque, as decisões tomadas por técnicos sobre matérias econômicas, afastadas dos espaços decisórios democráticos e pretensamente legitimadas pela eficiência de seus resultados, na verdade, procuram esconder atrás de uma aparente neutralidade, o
230 Ribeiro (2002, p. 57) afirma que toda espécie de controle, especialmente o administrativo, tem na
informação um aspecto fundamental, pois o controle, no limite, consiste em “comparar as informações coletadas com modelos construídos que indicariam os objetivos desejados ou desejáveis”.
231 Nesse sentido, Rocha (2004, p. 68 – 69) exemplifica que “a especialização técnica e o caráter sigiloso de
certos procedimentos próprios do mercado financeiro colaboram para agravar o problema do déficit democrático. Ao desempenhar suas funções, os burocratas geralmente justificam sua ação referindo-se ao interesse público, a ele associando razões técnicas de alta complexidade. Conseqüentemente, somente os iniciados em economia monetária e finanças e os protagonistas do mercado financeiro conseguem acompanhar e exercer algum tipo de controle sobre as decisões tomadas com o grau necessário de conhecimento”. Cf. MELLO, 2001, p. 61 e BORSANI, 2004, 119 – 121.
232 No Brasil, entre mil novecentos e noventa e cinco e dois mil e dois, procurou-se implantar a denominada
“Administração Gerencial”, a qual tem como foco a eficiência e os resultados, colocando em segundo plano os procedimentos, enfoque da “Administração Burocrática”. Para tanto, foram criados órgãos independentes, as “Agências”, aos quais se atribui a virtude de serem formados segundos “critérios técnicos, não políticos”, de maneira que poderiam atuar de forma neutra e “livres da ingerência política na sua condução”, o que, todavia, não corresponde à verdade, pois as Agências não são verdadeiramente independentes. Além disso, com a referida Reforma, o cidadão passa a ser compreendido como cliente ou consumidor e ocorreu um “desmonte da estrutura do Estado, o sucateamento do Poder Público e o abandono de qualquer possibilidade de implementação de uma política deliberada de desenvolvimento nacional” (Bercovici, 2006, p. 150 – 153).
fato de serem um “instrumento do status quo”233 (FARIA, 1982, p. 115 – 116; p. 154 –
155).
Ou seja, esse tipo de racionalização e tecnificação das decisões políticas “cria condições para que a dominação burguesa se torne imune às críticas. Afinal, opor-se a uma determinada ordem racional é, por definição, um ato irracional – e, como tal, condenável” (FARIA, 1988, p. 76 – 77)
Por meio da neutralização dos controles políticos democráticos e a da “ampliação da zona cinzenta entre o administrativo e o político”, “a burocracia retira do processo político-parlamentar a efetiva capacidade de decidir"234 (FARIA, 1988, p. 55 – 56).
Como os novos papeis do Estado se concentram no Poder Executivo235, cresce a atuação da burocracia na negociação com os diferentes grupos e classes sociais e, consequentemente, dá-se o “esvaziamento político dos órgãos legislativos”. Ou seja, ocorre
o progressivo enfraquecimento e a crescente inadequação dos mecanismos de ação, representação e fiscalização historicamente associados à democracia liberal diante do fortalecimento dos anéis burocráticos que, com o tempo, transformam- se em loci institucionais na determinação dos rumos da administração, na alocação de valores, na distribuição dos excedentes etc (FARIA, 1988, p. 45) .
Esse cenário transforma a separação de poderes em mera forma com a finalidade de “geração de lealdade, organização do consenso e redução de instabilidades”,
233 Assim, as ações denominadas de racionais (formuladas por especialistas e justificadas tecnicamente) são
muitas vezes utilizadas para justificar decisões de regimes autoritários ou decorrentes das “pressões dos setores sociais articulados sobre os „anéis burocráticos (“anéis burocráticos” são círculos de informação do Executivo que, substituindo como loci decisórios os órgãos legislativos dos regimes democráticos e minimizando a ação política inerente às instituições representativas, convertem-se em mecanismos destinados a permitir uma articulação mais funcional e menos formal entre os múltiplos setores tanto do Estado como da própria sociedade) (FARIA, 1988, p. 72 – 73).
234 Nesse sentido, Bonavides (2004, p. 346 – 347) afirma que a ascensão dos técnicos guarda íntima
correspondência com o declínio do prestígio dos Parlamentos, pois os tecnocratas, sob uma aparente neutralidade técnica e científica tentam trazer para si a responsabilidade da tomada de decisões políticas, procurando restringir as atribuições do Parlamento.Isso porque, “o tecnocrata é o burocrata falsamente politizado, à testa do poder. Não combate com a palavra, mas com o cálculo ou a estatística. Tendo a frieza lógica do matemático, não lhe apraz a crítica, o debate, o tumulto da tribuna, mas a submissão, o silêncio, a anuência. O desenvolvimento do País afigura-se-lhe uma operação aritmética, jamais um problema de implicações humanas e sociais”.
235 Faria (1988, p. 72) afirma que a valorização da racionalidade material promovida pelo Estado
intervencionista “esvazia as mediações parlamentares tradicionais e retira dos órgãos legislativos o monopólio da produção jurídica”. E acrescenta que há uma “tendência do Executivo de ignorar a práxis partidária, dirigindo-se diretamente à opinião pública, com o objetivo de organizar o consentimento e criar padrões mínimos de legitimidade mediante campanhas de divulgação de seus valores, valendo-se da informação como meio de doutrinação e embotamento crítico”.
enquanto as decisões políticas são de fato tomadas a partir da negociação de interesses travada entre as classes dominantes e os seguimentos tecnocráticos sem que os mecanismos forjados para impedir a concentração e desempenhar o controle do poder consigam operar a contento. Diante disso, “o Estado intervencionista acaba sendo operado como um instrumento de criação e reprodução das condições favoráveis à manutenção e à expansão do modo capitalista de produção”236 (FARIA, 1988, p. 57).
Diante desses fatos, o primeiro passo para ampliar as possibilidades de atuação do Parlamento no controle democrático da tecnocracia é reconhecer que as decisões por ela tomadas são falsamente despolitizadas, ou seja, permanecem políticas, mas são levadas para arenas decisórias imunes ao controle democrático237.
É preciso reconhecer que as decisões técnicas são “expressões de pontos de vista de atores políticos como quaisquer outros”, devendo ser rejeitada a sua neutralidade. Assim, “o conhecimento técnico-científico deve almejar o desenvolvimento da qualidade das decisões políticas e não tentar substituí-las” (LOUREIRO, 1997, p. 177).
Portanto, as decisões dos tecnocratas, inclusive em matéria econômica, devem ser tratadas como políticas e submetidas aos mecanismos de controle democrático.
Além disso, diante da pluralidade de soluções exigidas pelos problemas administrativos, o conhecimento dos diferentes atores sociais passa a ser fundamental para a gestão, não podendo o processo decisório ficar restrito à burocracia (SANTOS, 2002, p. 48).
Assim sendo, o Parlamento deve continuar a atuar na contenção da ameaça tecnocrática e desenvolver mecanismos amplos de fiscalização e controle da atividade executiva, os quais não podem ficar limitados às comissões de inquérito, pedidos de informações e convocações de autoridades para prestar informações às comissões permanentes. Entretanto, a grande dificuldade para exercer este papel reside na informação da qual dispõe para atuar, e que se revela insuficiente. Esse acesso às informações é
236 Verificam-se “desequilíbrios no modelo ocidental/liberal de Administração Pública”, pois com a
fragmentação da Administração, esta passa a ser fortemente influenciada pela instância econômica, ao mesmo tempo em que ganha autonomia e deixa de se subordinar ao poder político, ocorrendo, ainda, uma perda do poder hierárquico das instâncias superiores devido ao fortalecimento das inferiores. Além disso, fica comprometida a separação entre instâncias diferentes, como a econômica e a administrativa (estatização da economia e controle do poder econômico sobre a Administração), a administrativa e a política (politização da Administração e tencnificação da política), bem como entre os diferentes níveis hierárquicos da Administração Pública (SUORDEM, 1995, p. 75 – 82).
237 Nesse sentido, Faria (1988, p. 57 – 58) afirma que “tecnificação” da política “não elimina a práxis política
– apenas a desloca para novas formas e instâncias de intermediação de interesses que, exigindo do Estado a