O resultado final das reflexões e da crítica desenvolvidas por Ernesto Laclau pode simplesmente indicar que ao pretender formular uma descrição ideologicamente situada do fenômeno do populismo, autores de importância maiúscula estavam de fato tergiversando o autêntico sentido das relações políticas no Brasil. Concentrando-se, como em outros casos semelhantes, em manifestações externas do processo de mobilização e tomando estratégias ajustadas a ambientes em mudança por sintomas de novas práticas, não chegavam a oferecer explicações subsistentes que dessem conta das permanências que asseguravam o caráter idiossincrático do comportamento político dos brasileiros no período em foco.
Condução bem diversa adotou Maria do Carmo Campello de Souza. Em Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964), a autora adota uma perspectiva que necessariamente a conduziria ao âmago da questão, e nunca à periferia. Em sua própria descrição, o ponto de partida estava fundado em a) estudar o sistema partidário, ao invés dos partidos, o que permitia atentar para os aspectos mais amplos de policy- making, socialização, recrutamento e comunicação do sistema político por inteiro; b) na dissecação das atividades partidárias tanto pela função representativa quanto pela função governativa. O raciocínio subjacente neste ponto é de que os partidos políticos não são apenas mobilizadores do eleitorado: são também seletores de candidatos às posições de comando, um elo essencial no exercício do poder e na corrente do policy- making estatal; e finalmente, c) na atribuição do adequado papel crucial à estrutura do Estado na especificação da natureza da política de diferentes sociedades. Sintomaticamente, considerava como regra que “O peso funcional do sistema partidário será tanto maior quanto menos atuante a organização burocrática do Estado, visto que essa condição prévia facilita a articulação de interesses e clivagens, e a própria institucionalização do conflito, em termos partidários” (Souza, 1990; 31).
Essa linha refuta de início as tendências correntes que procuravam explicar o colapso do sistema político, em 1964, em razão fosse do “vácuo de poder”, fosse da crise do modelo de substituição de importações. A primeira linha descartava-se pela “inespecificidade”, que a fazia mais parecer “uma renúncia antecipada ao tratamento
racional do problema”; a segunda, pelo economicismo, que não levava em conta as mediações políticas “cuja deficiência (ou cujo vigor?) teria dado à crise brasileira seu caráter particular”. Ambas as insuficiências “mais valem como confissões de ignorância do que propriamente como explicação do sistema político” (32), faltando-lhes um prisma analítico ao mesmo tempo estrutural e adequado à especificidade e relativa autonomia da esfera política. A fraqueza do sistema partidário era sintoma da não institucionalização da participação política no Brasil. A criação de uma estrutura corporativa implicava na não-incorporação de novos grupos em um regime aberto de participação, do mesmo modo que o sistema partidário precariamente institucionalizado – pois só poderia adquirir substância se controlasse efetivamente os prêmios (stakes) da política, “sem os quais nada teria a oferecer” – foram marcos decisivos do ciclo entre 1930 e 1945.
Uma organização ou sistema de organizações só pode institucionalizar-se de fato se puder oferecer alguma coisa à sua clientela. O baixo grau de controle do sistema partidário sobre os recursos do Estado resultava em baixa substância, que por sua vez, quando incidente em Estados centralizados, dava origem a um sistema de “pseudo- partidos”; a um sistema de partidos clientelísticos, indiferenciados, com alto custo social sob a forma de empreguismo, inflação etc.; ou a um ambiente partidário multi- polarizado, empecilho considerável à racionalidade técnica do processo decisório (idem; 32-3).
Como se percebe, a idéia desenvolvida neste trabalho considera que tais decorrências não se desenvolveram alternativamente, mas sim de forma concomitante. Não sucedeu, é o que se afirma aqui, uma ou outra dessas conseqüências, mas sim uma e as demais. O fato decisivo é que, ao afastar as elaborações teóricas esquemáticas, aferradas a explicações aprioristas, Maria do Carmo Campello enfim avançava no cerne da verdadeira particularidade do sistema político brasileiro: a vulnerabilidade intrínseca aos efeitos e às práticas do clientelismo, que o permeiam de alto a baixo.
Segundo a autora, a literatura dedicada aos partidos políticos no Brasil teria, em linhas gerais, três tipos de tendências: na primeira, os grupos seriam unidades sem sentido político ou ideológico, simples “decorrências da necessidade de um aparato formal democrático”. A segunda vertente restringia-se a destacar a fragilidade representativa do sistema partidário, decorrente da “carência ideológica”, ou do controle
exercido pelos grupos agrários. Nesta, relevo especial cabia ao personalismo como característica explicativa fundamental de todo o sistema, ou então ao caráter “retrógrado” e parcial do Congresso, depositário de interesses conservadores sustentados pela máquina coronelista. E, finalmente, a terceira abordagem via os partidos como “expressões de diferentes classes sociais”, ou subgrupos dessas classes – sem resolver, contudo, o enigma das eventuais atitudes progressistas paradoxalmente tomadas por parte do Congresso, teoricamente dominado por interesses conservadores (ibidem; 33).
Em qualquer dos casos o fenômeno do clientelismo era premissa explicativa básica, “fator interveniente que impede uma correspondência adequada entre o nível ‘oculto’ do conflito de classes e sua expressão política aberta”. A inautenticidade, a carência de unidade ideológica e programática dos partidos, deviam-se ao fato de através do clientelismo perpetuarem a inarticulação de alternativas políticas, que assim deixavam de corresponder aos conflitos e diferenciações induzidos pelo desenvolvimento econômico-social. Para Campello de Souza, esse tipo de abordagem do clientelismo tinha como características 1) a condição normativa implícita de visualizar o fenômeno; e 2) as concepções vigentes eram as que orientavam a tese substantiva da “crise de representatividade” ou do “vácuo de poder” como origens da crise que levara ao colapso de 1964. O problema com a ótica normativa no primeiro caso era fazer com que, na falta de um foco estrutural e político sobre o clientelismo, este fosse visto como remanescente de tradições arcaicas. O correto seria esclarecer as relações entre o Estado e o sistema partidário e, dentro dessa perspectiva, situar as funções objetivas e estruturais do clientelismo. No segundo caso, a dificuldade era indicar que os partidos não teriam condições de estruturar o universo político para as suas respectivas bases, ou pelo menos que não o faziam de forma adequada, de forma a fazer corresponder os conteúdos das imagens dos partidos e os problemas “reais” do período. Esta linha negligenciava a questão de se os partidos poderiam de fato obter maior adequação entre sua ação efetiva e as alternativas aos problemas “reais”, bastando para isso mudar sua conduta ou os padrões de recrutamento de seus quadros.
A explicação dessa incapacidade dos partidos devia ser buscada no próprio terreno político. Como organizações políticas, os partidos teriam interesse em operar essa articulação, fortalecendo-se e a partir daí alcançando a institucionalização do sistema partidário como um todo. Assim, a resposta para pelo menos um dos aspectos
da crise talvez se encontrasse “na própria distribuição de acesso às arenas-chave de decisão dos partidos entre si e, especialmente, do sistema partidário em seu conjunto em relação aos demais atores relevantes, particularmente a burocracia estatal e forças armadas” (35). Não haveria portanto que considerar a inautenticidade dos partidos com um dado, mas sim como problema a exigir uma explicação, que só poderia emergir no estudo das próprias arenas decisórias e de como eram estruturadas. Abandonando a perspectiva normativa implícita nas análises usuais e colocando novas questões, o clientelismo não mais seria visto como uma característica específica da política brasileira ou como um “estágio” de desenvolvimento. Passaria à condição de modalidade de controle sobre recursos políticos e de sua utilização por organizações políticas que procuravam gerar poder para si e se consolidar como instituições.
Seria razoável admitir a existência de uma propensão diferenciada em determinados setores sociais a se valerem desse instrumento. Bem assim, o predomínio de tais setores em determinado partido poderia explicar parcialmente o uso que este fazia do clientelismo. Mas esse tipo de abordagem do sistema partidário não seria cabível justamente devido ao clientelismo ter assumido, no Brasil, uma amplitude muito grande. Essencial seria que “o grau em que os partidos brasileiros do período 1945-
1964, indistintamente, se alimentam do clientelismo e fazem dele uma estratégia de aquisição e consolidação de poder pode ser tomado como indicador dos obstáculos à institucionalização do sistema partidário como um todo” (ibidem; 35-6. Grifado no
original). Em outras palavras, tanto mais clientelistas eram quanto mais entraves encontravam a um desempenho institucionalizado. Esse argumento é robustecido pela comparação entre o caso brasileiro e o de outros países em que o sistema partidário é importante, sugerindo uma relação simétrica de oposição entre este sistema e o grau de influência dos fenômenos de patronagem. A hipótese decorrente é que “a importância de um partido como instituição (ou o grau de institucionalização do sistema partidário) em relação às outras forças que compõem a estrutura do Estado pode achar-se em relação inversa com a centralização” do mesmo sistema. Por conseqüência, podia-se afirmar genericamente que
o clientelismo declina em importância como forma de controle e utilização de recursos políticos quando a estrutura do Estado favorece a consolidação dos partidos como articuladores de alternativas e de objetivos nacionais; inversamente, a existência de uma estrutura estatal centralizada antes do surgimento do sistema partidário constitui, por si mesma, uma dificuldade à sua institucionalização e um
estímulo à política clientelista (ibidem; 36)
As alternativas apontadas como degenerações do funcionamento do sistema, como o pseudo-partidarismo, o clientelismo ou a multipolarização, desse modo, seriam dados preexistentes ao sistema partidário, e não conseqüentes deste. Por isso, a persistência dos métodos clientelísticos “até mesmo em grandes centros urbanos” e sua generalidade “mesmo no seio de alguns partidos e setores políticos identificados como ‘progressistas’” não seria uma anomalia. Necessário, portanto, seria conduzir a análise de modo que um fenômeno de tal maneira generalizado e estratégico no processo político não permanecesse na categoria geral das “sobrevivências”, mas fosse integrado em um modelo interpretativo do período em estudo. Somente assim seria possível simultaneamente tratar de maneira estrutural e preservar a especificidade dos processos políticos.
A análise de Maria do Carmo Campello de Souza segue a partir desse marco teórico para alcançar a decisiva questão do policy-making, posta em relevo pela análise das relações entre clientelismo, sistema partidário e estrutura do Estado. Aventa como exemplo a hipótese de Nathaniel Leff, para quem uma das funções do clientelismo – não como intenção subjetiva dos atores, mas como um elemento concreto em funcionamento – seria a de proteger o Executivo das pressões sociais, assegurando-lhe autonomia no processo decisório. Segundo essa concepção, os grupos de interesse e os partidos teriam sua influência circunscrita aos parâmetros da política traçada pelo Executivo, limitando-se a ajustes e correções a posteriori nas decisões. Passível de validação empírica, a tese fortaleceria a noção geral de Campello de Souza: os partidos atuavam em um campo de ação necessariamente limitado, sem participação efetiva na formulação de decisões e obrigados a operar de maneira dispersa e mesmo deslegitimadora de seu papel como instituições políticas. A estrutura centralizada de decisões “confirma-se e se revigora em seu próprio funcionamento. O clientelismo, que a compatibiliza com o caráter formalmente democrático do sistema político, representa, assim, em sentido estrutural, a força e a fraqueza dos partidos” (ibidem; 37).
A essa altura, o texto se volta para o exame pormenorizado de aspectos teóricos e metodológicos elencados pela autora, dentro da proposta de analisar o clientelismo como um dado concreto do sistema partidário, e não como um subproduto de certa corrupção ou degradação deste. Contudo, a perspectiva inovadora de seu trabalho, publicado em primeira edição ainda em meados da década de 1970, estava estabelecida
desde o início, ao confrontar o mainstream das explicações esquemáticas e chamar atenção para o “sujeito oculto” da fragilidade aparente do sistema político brasileiro: a existência de um elemento determinado – o clientelismo – que não era subproduto, e sim agente determinante do funcionamento desse sistema. Escusado é dizer que os parâmetros de institucionalização cuja ausência, anteriormente, era intuída como leitmotif da precária condição de atuação partidária (e que, em plena vigência do regime autoritário, somente se mostrava mais aguda) iriam doravante se materializar. A obra, por assim dizer, “envelheceu” rapidamente a partir de metade dos anos 1980, permanecendo decerto como uma contribuição circunscrita ao período que enfoca de maneira explícita. Todavia, seu mérito maior continuou, por haver proposto deslocar para o campo especificamente das relações políticas as possibilidades de explicação do fenômeno do clientelismo. Acima de tudo, deixou de lado a tentação de fazer a realidade caber na teoria, como seria necessário para tornar o clientelismo redutível a uma teleologia político-histórica.