Peşkir (Havlu) Dokumada Renk Raporu

Entre 1989 e 1994, 48% dos projetos de lei ordinária encaminhados pelo Executivo e alçados ao ordenamento jurídico corresponderam a leis de temática administrativa, ou seja, projetos de lei de iniciativa exclusiva do Executivo45. Outros 29% dos projetos de lei ordinária encaminhados pelo Poder Executivo e transformados em normas jurídicas versaram sobre temas sociais: programas públicos de saúde, educação, assistência social, trabalho, habitação etc. Por fim, naquele período, 22% dos projetos de lei ordinária encaminhados pelo Executivo e convertidos em norma jurídica referiam-se à agenda econômica do Executivo. Trata- se de leis cuja temática versava sobre salário mínimo, tributos e regulamentação das atividades econômicas setoriais (comércio, extração mineral etc.). O resíduo de cerca de 1% das leis ordinárias propostas pelo Executivo e convertidas em normas jurídicas tinham como temática aspectos políticos e institucionais, como a organização do Estado, e temas referentes a homenagens (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 61).

A partir das ementas dos projetos de lei ordinária encaminhados pelo Executivo ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e do primeiro mandato de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2006) procedeu-se à mesma tipologia de Figueiredo e Limongi (1999). Os resultados em termos da composição temática da agenda legislativa do Executivo são semelhantes aos

45 _{Cabe à Presidência da República a iniciativa de projetos de lei complementar ou ordinária que} tenham como matéria:

“I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.” (BRASIL, 1988, p. 18).

encontrados por aqueles autores: prevalência da agenda puramente administrativa seguida pela agenda social. Os temas de natureza econômica respondem por cerca de 12% da agenda legislativa do Executivo entre 1995 e 2006 (Tabela 4.4).

A perda de participação relativa dos temas econômicos em favor dos temas de natureza administrativa e, em menor proporção social, pode refletir, de um lado, a implementação de agências reguladoras em diversos setores das atividades econômicas (energia elétrica, telecomunicações, petróleo, transportes terrestres, etc.). De outro lado, pode traduzir o resultado do refluxo das intervenções mais incisivas das atividades estatais sobre a ação econômica; retração protagonizada a parir dos anos 90. Outro ponto refere-se á estabilização monetária que, uma vez lograda, pode ter causado a descompressão sobre a agenda econômica abrindo espaço para agendas sociais.

Não se deve deixar de mencionar ainda que parte relevante da agenda econômica é apresentada ao Congresso na forma de Medidas Provisórias (basta lembrar que a quase totalidade das medidas do Plano Collor e mesmo parcelas relevantes do Plano Real, como a instituição da URV, foram objeto de Medidas Provisórias). Talvez ao longo do seu primeiro mandato Luis Inácio Lula da Silva tenha preferido encaminhar sua agenda econômica por meio de Medidas Provisórias, contudo a verificação dessa hipótese está além dos limites dessa tese.

Tabela 4.4. - Composição Temática dos Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Números Absolutos e %). Mandatos

de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) e Primeiro Mandato de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2006).

T em as nº % nº % n º % Adm in is trativo 5 2 4 5,6 41 44,1 49 53 ,8 Ec ono m ia 1 8 1 5,8 12 12,9 7 7 ,7 Soc ial 3 5 3 0,7 39 41,9 32 35 ,2 Político 1 0,9 1 1,1 1 1 ,1 H ono ríf ic o 6 5,3 0 0,0 1 1 ,1 O utros 2 1,8 0 0,0 1 1 ,1 T otal G eral 11 4 10 0,0 93 100,0 91 100 ,0 19 99-200 2 2003 -06 19 95-98

Para se averiguar a ocorrência ou não de especificidades no processo legislativo da agenda econômica do Presidente impõe-se como necessário o conhecimento dos traços gerais do próprio processo legislativo no âmbito da Câmara dos Deputados, o qual nada mais é do que a produção de normas legais. A gênese das normas que integram o ordenamento jurídico, pelo Art. 59 da Constituição Federal, ocorre por meio de:

• Emendas Constitucionais; • Leis Complementares; • Leis Ordinárias; • Leis Delegadas; • Medidas Provisórias; • Decretos Legislativos e • Resoluções

Os projetos de lei complementar ou ordinária podem ter como agentes iniciadores do processo, segundo o Art. 61 da Constituição Federal:

qualquer membro ou Comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República, e os cidadãos, quando em grupo, na forma e nos casos previstos na Constituição

(BRASIL, 1988, p. 18).

A proposição legislativa é encaminhada inicialmente à Mesa da Câmara dos Deputados a qual encaminha o projeto para as Comissões pertinentes segundo a temática do projeto de lei. No âmbito da Comissão é emitido parecer pela rejeição ou pela aprovação do projeto de lei mediante emendas já efetuadas pela própria comissão ou pelas comissões pelas quais passou a peça legislativa. Assim sendo, o projeto de lei pode eventualmente integrar a agenda de votações da plenária que pode rejeitá-lo, levando-o ao arquivamento ou aprová-lo, encaminhado-o ao Senado Federal.

Contudo, uma vez dentro de uma Comissão, pode-se verificar a validação do projeto de lei e seu encaminhamento ao Senado Federal a partir do poder terminativo das comissões. Ou seja, prescinde-se da votação em plenário e a própria

comissão aprova o projeto. Tal recurso foi escassamente utilizado entre 1989 e 1994 e dada a inexistência de mudanças institucionais e substantivas no que tange à organização dos trabalhos legislativos na Câmara dos Deputados, pode-se levantar a hipótese de que no período aqui estudado o poder terminativo das comissões manteve-se sub utilizado.

Outra possibilidade, de fato mais freqüente, é a ocorrência de acordo no Colégio de Líderes em favor da tramitação urgente do projeto de lei o qual, nesse caso, é retirado da Comissão em qualquer estágio que esteja de apreciação e encaminhado para votação em plenário. Dada a alta disciplina partidária - obediência das bancadas aos encaminhamentos de voto dos líderes partidários - o acordo no Colégio de Líderes representa a entrada na agenda legislativa de um tema já negociado com o Executivo e pronto para a apreciação e provável aprovação pelo plenário.

No contexto da Câmara dos Deputados, o artigo 154 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) institui que os pedidos de urgência na tramitação sejam encaminhados pela Mesa, pelos Lideres ou por membros da Comissão em que se encontra a peça legislativa:

Art. 154. O requerimento de urgência somente poderá ser submetido à

deliberação do Plenário se for apresentado por:

I - dois terços dos membros da Mesa, quando se tratar de matéria da competência desta;

II - um terço dos membros da Câmara, ou Líderes que representem esse número;

III - dois terços dos membros de Comissão competente para opinar sobre o

mérito da proposição. (BRASIL, 1989, p. 135).

A urgência representa a possibilidade de apreciação imediata da proposição legislativa em questão:

Art. 155. Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara, ou de Líderes que representem esse número, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no § 2o do artigo antecedente.

Art. 157. Aprovado o requerimento de urgência, entrará a matéria em discussão na sessão imediata, ocupando o primeiro lugar na Ordem do Dia.

(BRASIL, 1989, p.135-136).

A Constituição Federal também faculta ao Poder Executivo a determinação da agenda legislativa por meio do requerimento de urgência constitucional para a apreciação pelo poder legislativo de proposições encaminhadas pela Presidência da República e pelos Tribunais Superiores.

Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.

§ 1º O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. (BRASIL, 1988,

p. 19).

A partir dos dados levantados, pode-se indicar, observando-se inicialmente o primeiro quadriênio de Fernando Henrique Cardoso, que a tramitação pelos canais de urgência é muito mais freqüente do que a tramitação ordinária ou mesmo da tramitação prioritária46. Tramitações sob o regime de urgência montam a 73% dos projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica entre 1995 e 1998. Além disso, no quadriênio apontado, Fernando Henrique Cardoso requereu apenas três vezes a urgência constitucional o que pode indicar as afinidades entre a agenda do Executivo e a definição da agenda do legislativo pela Mesa e pelo Colégio de Líderes (Tabela 4.5). Para o período 1989-94, Figueiredo e Limongi (1999, p. 63) indicam que 53% dos projetos de lei ordinária encaminhados pelo Executivo e convertidos em norma jurídica tramitaram sob o regime de urgência (embora não fique claro a qual das duas previsões legais de urgência os autores se referem).

Observando-se as composições temáticas dos regimes de tramitação verifica-se que, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, 67%

46 _{A tramitação prioritária é prevista no Art. 158 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Na}

tramitação prioritária a proposição será apreciada pelo plenário na seção seguinte após a apreciação das proposições que tramitam sob o regime de urgência. O art. 151 define quais tipos de matérias podem ter regime de tramitação prioritária (BRASIL, 1989, p. 133-134).

dos projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica de temática econômica tramitaram por meio da urgência prevista no Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Trata-se de proporção igual à verificada para os projetos de temática social. A tramitação urgente dos projetos de natureza administrativa é mais freqüente vis-à-vis outras agendas (Tabela 4.5). Os dados apresentados por Figueiredo e Limongi (1999, p. 62-63) não permitem aquilatar a composição temática dos projetos de lei encaminhados exclusivamente pelo Executivo segundo regimes de tramitação.

Tabela 4.5. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Números Absolutos e %) Segundo Temas e Regimes de Tramitação. Primeiro Mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998).

nº % nº % nº % nº % nº % Administrativo 10 19,2 3 5,8 39 75,0 0 0,0 52 100,0 Economia 4 22,2 2 11,1 12 66,7 0 0,0 18 100,0 Social 2 5,7 7 20,0 23 65,7 3 8,6 35 100,0 Político 0 0,0 0 0,0 1 100,0 0 0,0 1 100,0 Honorífico* 2 40,0 0 0,0 3 60,0 0 0,0 5 100,0 Outros 0 0,0 1 50,0 1 50,0 0 0,0 2 100,0 Total Geral 18 15,9 13 11,5 79 69,9 3 2,7 113 100,0

(*): Um PL não apresenta regime de tramitação definido Prioridade Ordinária Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total

Fonte: Elaborado a partir de BRASIL (2009).

No último mandato de Fernando Henrique Cardoso, contudo, a Presidência eleva para 22% a freqüência total de projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica tramitados segundo a urgência constitucional contra menos de 3% no primeiro mandato. A proporção dos projetos de lei de qualquer temática que tramitaram sob a urgência prevista no RICD ou no Art. 69 da Constituição Federal soma a 74% do total, valor semelhante ao encontrado para o primeiro mandato variando-se, contudo, a provisão legal do pedido de urgência (Tabelas 4.5 e 4.6).

Durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a temática econômica mostra-se mais relevante na agenda legislativa do Executivo. Esta relevância, se bem que não apareça em termos da composição temática da agenda (Tabela 4.4), mostra-se na maior celeridade requerida pelo Executivo junto ao legislativo para a apreciação e aprovação dos projetos de natureza econômica. Essa mudança estrutura-se tanto em relação ao primeiro mandato quanto em relação à composição temática dos regimes de tramitação dos projetos de lei. De fato, entre 1999 e 2002, nada menos do que 83% dos projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica de temática econômica tramitaram sob alguma das duas formas de urgência, proporção superior à verificada para a totalidade dos projetos de lei ordinária conforme apontado logo acima (Tabelas 4.5 e 4.6).

Tabela 4.6. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Números Absolutos e %) Segundo Temas e Regimes de Tramitação. Segundo Mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002).

nº % nº % nº % nº % nº % Administrativo* 1 2,6 7 17,9 25 64,1 6 15,4 39 100,0 Economia 0 0,0 2 16,7 6 50,0 4 33,3 12 100,0 Social** 1 2,7 11 29,7 15 40,5 10 27,0 37 100,0 Político 0 0,0 1 100,0 0 0,0 0 0,0 1 100,0 Honorífico - - - - Outros - - - - Total Geral 2 2,2 21 23,6 46 51,7 20 22,5 89 100,0

(*): Dois PL's não têm regime de tramitação definido. (**): Dois PL's não têm regime de tramitação definido.

Prioridade Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total Ordinária

Fonte: Elaborado a partir de BRASIL (2009).

De maneira geral, o primeiro quadriênio da gestão de Luis Inácio Lula da Silva apresenta menores proporções de tramitação urgente dos projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica vis-à-vis os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso: entre 2003 e 2006, 64% dos projetos de lei ordinária que se tornaram norma jurídica tramitaram sob alguma das duas formas de urgência previstas. O restante tramitou sob a forma prioritária (Tabela 4.5, 4.6 e 4.7).

Provavelmente os eventos associados ao “Mensalão” tenham forçado o Executivo a restringir sua agenda em termos absolutos e em termos de articulação com a Mesa e com o Colégio de Líderes resultando em maior proporção de projetos tramitando de forma regular.

A composição temática dos regimes de tramitação, contudo, revela um desenho curioso: no primeiro quadriênio de Luis Inácio Lula da Silva, se de um lado a temática econômica reduz-se a apenas 7% do total de projetos de lei ordinária transformados em norma jurídica, de outro lado todos os projetos de lei da agenda econômica do Executivo tramitaram sob o regime de urgência, especialmente sob a urgência prevista no RICD (Tabela 4.7). A prevalência de tramitação urgente para os projetos de tema econômico pode indicar que as relações substantivas entre o Executivo e o Legislativo, deterioradas após 2005, buscaram preservar a proposição, apreciação e aprovação dos projetos de lei da agenda econômica.

Tabela 4.7. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Números Absolutos e %) Segundo Temas e Regimes de

Tramitação. Primeiro Mandato de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2006).

nº % nº % nº % nº % nº % Administrativo 0 0,0 15 30,6 31 63,3 3 6,1 49 100,0 Economia 0 0,0 0,0 0,0 5 71,4 2 28,6 7 100,0 Social 0 0,0 17 53,1 10 31,3 5 15,6 32 100,0 Político 0 0,0 1 100,0 0 0,0 0 0,0 1 100,0 Honorífico 0 0,0 0 0,0 1 100,0 0 0,0 1 100,0 Outros 0 0,0 0 0,0 1 100,0 0 0,0 1 100,0 Total Geral 0 0,0 33 36,3 48 52,7 10 11,0 91 100,0 Ordinária Prioridade Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total

Fonte: Elaborado a partir de BRASIL (2009).

Entre 1989 e 1994 o tempo médio (média simples) de tramitação na Câmara dos Deputados das proposições legislativas encaminhadas pelo Executivo, para qualquer temática e sem requerimento de urgência foi de 473 dias. As peças com requerimento de urgência tiveram um tempo médio de tramitação naquela casa de 125 dias. Os prazos de tramitação das proposições encaminhadas pelo próprio

poder legislativo foram mais do que o dobro daqueles relativos às proposições do Executivo em qualquer regime de tramitação47 _{(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p.}

66).

De maneira geral, o tempo médio de tramitação das proposições legislativas encaminhadas pelo Executivo no âmbito da Câmara dos Deputados sem requerimento de urgência e independente da temática da matéria para a totalidade do período em análise nesse trabalho ficou em 906 dias (média ponderada para o total de dias para a tramitação das peças no regime ordinário e no regime prioritário). Trata-se do dobro do período de tramitação encontrado por Figueiredo e Limongi (1999). Os pedidos de urgência, seja a urgência constitucional, seja a urgência regimental, abreviam o período de tramitação para apenas 266 dias (média ponderada dos dias de tramitação sob urgência constitucional e urgência regimental). Nesse caso, o período de tramitação é mais próximo ao apontado pelos autores citados (Tabela 4.8).

Chama a atenção o fato de que os períodos de tramitação das peças sob o regime ordinário serem mais abreviadas em relação às proposições que tramitaram sob o regime prioritário. Não foi possível verificar a origem dessa divergência. Os cálculos dos dias de tramitação foram feitos a partir da diferença entre a data de apresentação do projeto de lei e a data em que ele foi alçado ao ordenamento jurídico. Estas informações constam das ementas dos projetos de lei (Tabela 4.8).

Valendo-se ainda de uma ótica mais geral, verifica-se que as agendas econômica e administrativa reclamam maior presteza do poder legislativo na análise e aprovação dos projetos do Executivo. Dessa forma, os projetos de lei de temática econômica levaram, em média, apenas 260 dias para se converterem em nora jurídica seguidos pelos 342 dias de tramitação necessários para os projetos de cunho administrativo. Como apontado acima, a tramitação dos projetos de natureza econômica e administrativa, se dão, de forma geral, sob regimes de urgência (Tabelas 4.5, 4.6. 4.7 e 4.8).

47 _{Os autores argumentam que as proposições encaminhadas pelo executivo já teriam passado pelo}

processo interno de seleção ao passo que no legislativo a especificação de quais projetos de lei devem vir a ser analisados, primeiro pela Mesa, depois pelas Comissões e, por fim, pelo Plenário torna o fluxo legislativo das proposições do legislativo mais lento.

Tabela 4.8. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Número de Dias de Tramitação na Camada dos Deputados) Segundo Temas, Regimes e Média de Dias de Tramitação. Primeiro e Segundo Mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Primeiro Mandato de Luis

Inácio Lula da Silva (2003-2006).

Ordinária Prioridade Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total Administrativo 615 769 246 155 342 Economia 95 949 219 178 260 Social 625 866 334 303 495 Político - 1.266 835 - 1.122 Honorífico 1.514 - 141 - 399 Outros - 1.650 149 - 495 Total 712 1.100 321 212 519

Fonte: Elaborado a parir de BRASIL (2009).

Ajustando o foco da análise para cada mandato individualmente verifica-se que a reordenação do Estado e a continuidade da agenda econômica a partir da promoção da estabilidade monetária se apresentam como as agendas mais prementes do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. Outro ponto que se evidencia é a generalidade em relação aos pedidos (e aprovação; embora não se tenha calculado uma taxa de aprovação desses pedidos) de urgência regimental revelando articulação entre a agenda do Palácio do Planalto e o Colégio de Líderes. Mesmo no subconjunto formado pelos projetos de lei que tramitaram sob o regime de urgência regimental, o tempo médio de tramitação dos projetos de temática econômica é mais curto (Tabela 4.9).

Tabela 4.9. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Número de Dias de Tramitação na Camada dos Deputados) Segundo Temas, Regimes e Média de Dias de Tramitação. Primeiro Mandato de

Fernando Henrique Cardoso (1995-1998).

Ordinária Prioridade Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total Administrativo 532 898 252 - 343 Economia 95 1.334 201 - 303 Social 866 1.128 516 562 662 Político - - 835 - 835 Honorífico* 1.514 - 224 - 740 Outros - 1.650 265 - 958

(*) Exclui um PL sem regime de tramitação definido

Fonte: Elaborado a partir de BRASIL (2009).

Ao longo do segundo mandato, Fernando Henrique Cardoso lança mão dos pedidos de urgência constitucional de forma mais disseminada entre os temas de agenda do que no primeiro mandato. A agenda econômica segue prioritária em termos de presteza para sua aprovação. Os dias de tramitação dos projetos de lei dessa temática reduzem-se a 242 em média e os projetos de lei dessa agenda que tramitaram sob a urgência constitucional precisam de apenas três meses para ser alçados ao ordenamento jurídico. Nenhuma outra agenda apresenta prazos de tramitação mais curtos. Mesmo a agenda administrativa requer prazos mais dilatados para se converter em norma jurídica (Tabela 4.10).

Tabela 4.10. - Projetos de Lei Encaminhados pelo Executivo e Transformados em Norma Jurídica (Número de Dias de Tramitação na Camada dos Deputados) Segundo Temas, Regimes e Média de Dias de Tramitação. Segundo Mandato de

Fernando Henrique Cardoso (1999-2002).

Ordinária Prioridade Urgência Art. 155 RICD Urgência Art. 64 CF Total Administrativo* 698 866 264 152 366 Economia - 564 227 104 242 Social** 384 946 252 204 449 Político - 1.014 - - 1.014 Honorífico - - - - - Outros - - - - -

Fonte: Elaborado a partir de BRASIL (2009). (*): Exclui dois PL's que não têm regime de tramitação definido. (**): Exclui dois PL's que não têm regime de tramitação definido.

A agenda do primeiro mandato de Luis Inácio Lula da Silva tem pressa: nenhum projeto de lei encaminhado pelo Executivo e convertido em norma jurídica seguiu o regime ordinário de tramitação. Os projetos que seguiram pelo regime prioritário somam menos de 1/3 do total de projetos e estão alocados na agenda administrativa, social e política. Na agenda política apenas um projeto de lei foi apresentado e seu tempo de tramitação foi de cerca de quatro anos. Essa