Outro tema que nos tem causado apreensão é a crescente necessidade de verificar (no âmbito do Direito Tributário) o tratamento que deverá ser dado aos imóveis objetos de contrato de arrendamento para fins de estudo e posterior exploração de energia eólica.
Como sabemos, o Brasil enfrenta uma grave crise no setor elétrico, inclusive com novos riscos de apagões ou racionamentos de energia, em razão do baixo índice de chuvas verificado nos últimos anos.
Todavia, na contramão, além de não contribuir com o pleno desenvolvimento de novas fontes de energia renovável (como, por exemplo, a energia eólica), o Fisco também não tem aplicado um entendimento que incentive ou pelo menos que se disponha a investir neste segmento.
Diversamente dos casos mencionados (áreas de reserva legal, áreas de preservação permanente e de patrimônio da União) nos quais encontramos dispositivos legais sobre a questão, no caso da energia eólica não localizamos nenhuma norma sobre a forma de tratamento tributário (em relação aos impostos incidentes sobre o imóvel) que aponte uma diretriz sobre a questão.
Nossa preocupação reside especialmente na forma de cálculo do Imposto Territorial Rural, que considera para a progressividade de alíquotas, o efetivo grau de utilização do imóvel.
Ora, os contratos de arrendamento do imóvel, que dão ensejo ao início do período de “medição dos ventos” para posteriormente iniciar a montagem e a exploração do parque eólico (cujo prazo comum é de dois anos), na grande maioria dos casos já requerem posse e gozo imediato do imóvel, ainda que pouquíssimas aerogeradoras sejam instaladas no período de medição.
Nesses casos, muitas vezes os proprietários ficam impossibilitados de utilizar boa parte ou até a totalidade do imóvel, especialmente em razão do início dos trabalhos e do alto valor do investimento envolvido.
Todavia, da forma como prevista a legislação atual no que tange à forma de apuração do ITR, não há previsão legal expressa no sentido de como tratar a situação, pois o grau de utilização do imóvel cairá vertiginosamente com o início do contrato eólico.
Verifica-se, assim, que nos casos de grandes imóveis, albergados pela penúltima e última faixas do anexo trazido pelo Lei nº9.393/1996, poderá ocasionar graves casos de violação ao princípio da não confiscatoriedade, tendo em vista, especialmente, a forma de lançamento (por homologação) tributário do imposto, que possibilita ao Fisco rever os últimos cinco anos de lançamento164, com a possível inclusão, se verificadas inconsistências, de multa de ofício, correção monetária e juros.
Desse modo, estaremos diante de dois problemas: (I) o contribuinte, que contribuiu não só para o desenvolvimento econômico e social de sua região, mas para um meio ambiente mais equilibrado e saudável, está correndo graves riscos de autuações fiscais; (II) trata-se de um caso flagrante de tributos com efeitos confiscatórios.
Nessa senda, relevantes as observações de Stênio Max Lacerda e Maria Joana Alves da Silva:
Em algumas regiões do país, como, por exemplo, a Região Centro-Oeste, esses índices podem estar defasados ante a realidade do crescimento da produtividade no campo. Para outras regiões, como o semiárido nordestino, o fenômeno pode ter ocorrido de maneira contrária, sendo possível que a atividade pecuária não seja mais exercida nem mesmo nos baixos padrões de produtividade estabelecidos em 1980. Para explicitar o problema abordado neste tópico, recorrer-se-á ao exemplo hipotético de um imóvel rural localizado no Sertão Nordestino, com destinação econômica tradicional na atividade de pecuária bovina. Os índices de lotação por zona pecuária utilizados para o semiárido chegam ao patamar mínimo de 0,15. Enquanto isso, em municípios da Região Centro-Oeste, esses índices chegam a atingir o parâmetro de 0,9. Como a razão entre 0,9 e 0,15 é igual a 6, isso significa que, no município onde o índice adotado é 0,15, a área aceita como utilizada para se criar uma cabeça de gado é seis vezes maior que a área aceita no município onde o
164“Art.50. Caso o sujeito passivo deixe de tomar as iniciativas necessárias ao lançamento por homologação pela Fazenda Pública, esta deve proceder à determinação e ao lançamento de ofício do crédito tributário (Lei nº5.172, de 1966, art.149, inciso V; Lei nº9.393, de 1996, art.14). Art.51. O lançamento será efetuado de ofício quando o sujeito passivo (Lei nº5.172, de 1966, art.149; Lei nº9.393, de 1996, art.14): I – não apresentar a DITR; II – deixar de atender aos pedidos de esclarecimentos que lhe forem dirigidos, recusar-se a prestá-los ou não os prestar satisfatoriamente no tempo aprazado; III – apresentar declaração inexata, considerando-se como tal a que contiver ou omitir qualquer elemento que implique redução do imposto a pagar; IV – não efetuar ou efetuar com inexatidão o pagamento do imposto devido; V – estiver sujeito, por ação ou omissão, à aplicação de penalidade pecuniária. Parágrafo único. O crédito tributário também deve ser lançado de ofício nos casos em que o sujeito passivo tenha informado o enquadramento em hipóteses de imunidade, isenção ou redução do imposto, mas não tenha cumprido ou tenha deixado de cumprir, na data de ocorrência do fato gerador, os requisitos necessários.
índice é igual a 0,9. Em outras palavras, no primeiro município, a legislação credita o atributo de área utilizada se em 6,6 hectares de pastagem for criada uma cabeça de gado; no segundo município, para a mesma área, de 6,6 hectares, é preciso se criar, no mínimo, seis cabeças de gado.
Prosseguem os autores, no mesmo sentido do nosso raciocínio, indagando: Suponha-se, ainda utilizando o exemplo acima, que o proprietário rural da região do semiárido, convencendo-se de que a atividade pecuária no seu imóvel não é eficiente, resolva aceitar proposta de empresa geradora de energia eólica e faça a cessão onerosa da sua área para a instalação de um parque eólico, abandonando, de vez, a atividade pecuária. Essa atitude fará que a sua área, para fins de tributação do ITR, deixe de ser considerada área produtiva por não se exercer atividades agrárias no imóvel. Com isso, passar-se-á a ser aplicada, a depender da área total do imóvel, alíquotas 15 a 20 vezes maiores que a alíquota aplicada quando o imóvel estava sendo utilizado na atividade pecuária. Pergunta-se: Qual das duas atividades é mais eficiente economicamente? Qual das duas atividades é mais adequada para fins de proteção ambiental? Qual das duas atividades traz mais benefícios sociais, econômicos e ambientais à sociedade?
Como resposta à pergunta formulada, finalizam apresentando o seguinte argumento:
Considerando a devida cautela que se precisa ter no caso de um exemplo hipotético, a resposta a todas as perguntas anteriores é a mesma: a geração de energia eólica. A atividade de geração de energia eólica é a que irá sofrer maior tributação, entretanto esse problema ocorre porque, considerando a utilização dos dois critérios – o da localização e o da utilização –, um imóvel localizado fora da zona urbana, mas com utilização em atividades não agrárias, é considerado improdutivo para fins de tributação do ITR, tendo que apurar e recolher o imposto pela maior alíquota aplicável à faixa de área total onde o imóvel se encontra. Na perspectiva atual, não se pode mais pensar que a atividade econômica não agrária se desenvolva exclusivamente no meio urbano. Atividades como a geração de energia, a mineração e o ecoturismo não são consideradas atividades agrárias, embora se desenvolvam, quase que exclusivamente, em áreas fora da zona urbana. Assim, essa distorção na tributação do ITR precisa ser eliminada mediante a harmonização entre os dois critérios: o da localização e o da destinação.
Assim, embora não existam dispositivos legais expressos sobre o tema, é possível através de uma interpretação constitucional sistemática, observadas as suas diretrizes, elaborar o raciocínio no qual as áreas utilizadas para explorar, extrair e produzir energia eólica devem ser consideradas áreas produtivas, que cumprem indiscutivelmente sua função social, econômica e ambiental.
Nesse contexto estão não só as áreas exploradas para fins de energia eólica, mas também aquelas utilizadas para ecoturismo e outras. Devemos, no caminho perfilhado em nosso trabalho, buscar soluções diversas para possibilitar o desenvolvimento econômico e social do Estado, ladeando alguns conceitos ultrapassados pela velocidade de transformação do homem.
Devemos estar atentos aos novos cenários constantemente criados por essas evoluções, nos adaptando a eles, mas sempre em sintonia com os preceitos constitucionais, que embora já gozem de mais de 27 anos, nos parecem ainda um guia seguro a estas meditações.
6.9 Outras formas de uso da extrafiscalidade como ferramenta de desenvolvimento