Anayasa, devletin yasama, yürütme, yargı gibi temel organlarının kuruluş ve işleyişini; bunlar arasındaki karşılıklı ilişkileri ve devlet karşısında vatandaşların sahip oldukları temel hak ve özgürlükleri inceleyen; diğer bütün pozitif hukuk normlarının kendisinden kaynaklandığı ve kendisine aykırı olamayacağı43
temel hukuk kurallarıdır. Bu bakımdan Türkiye Cumhuriyeti Anayasası,44
Türk parlamento hukukunun aslî kaynakları içerisinde birinci sırada yer alır.
41 BİLGE, s. 31. 42 BİLGE, s. 31. 43
Normlar hiyerarşisinin en üstünde yer alan.
44
7.11.1982 tarih ve 2709 sayılı. 1982 Anayasası olarak da adlandırılan bu anayasa kabulünden günümüze kadar 17 kez değişikliğe uğramıştır.
13
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, bir başlangıç ve 7 kısımdan oluşmaktadır. Anayasa’nın 7. maddesi, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğunu ve bu yetkinin başka bir organa ya da kişiye devredilemeyeceğini hükme bağlamıştır. Anayasa’nın “Cumhuriyetin Temel Organları” başlıklı 3. Kısmının birinci bölümü de 75 ile 100. maddeleri arasında, TBMM ve yasama faaliyeti ile ilgili düzenlemeleri içermektedir.
Bunlardan başka Anayasa’nın pek çok maddesinde TBMM ile ilgili hükümlere rastlamak mümkündür.
Teziç’e göre; Türkiye’de henüz yerleşmiş bir içtüzük geleneğinin mevcut olmaması sebebiyle, gelecek parlamentolara ışık tutmak amacıyla, Anayasa’da içtüzük niteliğinde (parlamentonun çalışma esaslarını düzenleyen) kurallara yer verilmesi bir gerekliliktir.45
b. İçtüzük
Meclis içtüzüğü, hukuki niteliği bakımından bir parlamento kararıdır. Parlamento Kararları, en basit tanımıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kanun dışında verdiği bütün kararlarının genel adıdır. Parlamento kararları da tıpkı kanunlar gibi TBMM Genel Kurulunda kabul edilirler. Bu bakımdan, Meclis Başkanlık Divanı Kararları ve komisyon kararları birer parlamento kararı olarak kabul edilmez.
Yasama organı, kendi iç çalışmalarıyla ilgili bir alanda yapacağı düzenlemeleri kanunla düzenleyebilir.46
Çünkü yasama yetkisinin genelliği ilkesi, Anayasaya aykırı olmamak koşuluyla, yasama organının dilediği konuda ve istediği kadar ayrıntılı kanunlar çıkartabileceği anlamına gelmektedir. Ancak TBMM, kendi çalışmalarını ilgilendiren bütün işlemleri parlamento kararı olan içtüzük şeklinde düzenlemelidir.47
Çünkü; kanunlar bir ülkede yaşayan herkes için geçerli olan (genel nitelikte) soyut düzenlemelerken, içtüzük
45
TEZİÇ, Türk Parlamento Hukukunun… , s. 16.
46
Abdülhakimoğulları, bu konuda; “yasama organının kendi iç çalışmalarıyla ilgili bir alanda yapacağı düzenlemeleri kanunla düzenleyemeyeceği…”ni söylemektedir. Aksi takdirde yasama yetkisinin devri sorununun söz konusu olacağı yönündeki görüşü için bkz. Erdal ABDÜLHAKİMOĞULLARI, “Türk Anayasa Hukukunda Parlamento (Meclis) Kararlarının Yargısal Denetimi Sorunu” Yasama Dergisi, S. 5, 2007, s. 5-26.
47
14
hükümleri yalnızca ilgili oldukları meclislerin çalışmalarında uygulanacağından, kararları TBMM özelinde geçerliliği olan daha somut nitelikteki düzenleyici işlemlerdir. İçtüzük hükümleri yalnızca meclisin üyelerini bağlayabilir.
Parlamento hukukunun asli yazılı kaynağı niteliğinde olan içtüzükler, kural yapmanın kurallarını belirler.48
İçtüzük, parlamento faaliyetleri için (Anayasa’da olduğu gibi) temel ilkeleri belirtmekle yetinmeyip, ayrıntı sayılabilecek düzenlemeleri de kapsamına almaktadır.49
Meclis içtüzükleri, parlamento içinde gücü sınırlayan, meclis içi dengeleri gözeten, görüşme ve oylamaların çoğunlukçu değil, çoğulcu (uzlaşmacı) bir anlayışla gerçekleştirilmesini sağlayan güvencelerdir.50
Bu sebeple İçtüzükler meclisin kuruluş ve işleyişini düzenlerken tanımı gereği olarak Anayasa ile tam bir uyum içerisinde olması gereken metinlerdir.51
Aslında 1982 Anayasası, parlamento hukukunu ilgilendiren temel konularda, İçtüzükte yer alması gereken temel konuları doğrudan doğruya düzenlemeyi tercih etmiş, kazuistik yapısını parlamento hukuku alanında da korumuş, İba’nın deyimiyle “içtüzük karakterli”52
bir anayasadır. İşte bu noktada, içtüzük hükümleri, yasama organıyla ilgili olarak Anayasa’da yer alan ve büyük çoğunluğu genel nitelik taşıyan normların açıklanması ve ayrıntılarının gösterilmesi işlevini de görmektedir.
Bu noktada İçtüzük, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin; yasama, denetim ve anayasa tarafından kendisine verilen diğer yetkileri yerine getirirken; yine Anayasa’nın kendisine vermiş olduğu yetkiye dayanarak, iç işleyişini, faaliyetlerini ve bu işleyiş ve faaliyetlerin ortaya çıkardığı yapıları düzenlemek amacıyla kabul ettiği yazılı kurallar bütünü olarak tanımlanabilir.
48
Şeref İBA, “TBMM İçtüzük Değişikliklerinin Anlamı: 1996 Sonrasına Bakış”, Yasama Dergisi, S. 6, 2007, s. 69-90.
49
TEZİÇ, Türk Parlamento Hukukunun… , s. 16.
50 İBA, “TBMM İçtüzük…” , s. 70. 51 AYM. 31.01.2002 tarih. E. 21/209, K. 2002/24. 52 İBA, “TBMM İçtüzük…” , s. 70.
15
İçtüzükler, TBMM kararı olarak Resmi Gazetede yayınlanmakla yürürlüğe girerler. Söz konusu meclis kararında, ileriye ait başkaca bir yürürlük tarihi de gösterilebilir. (İçtüzük m. 182.) Ayrıca içtüzükler, tıpkı kanunlar gibi, şekil ve esas bakımından Anayasa Mahkemesi denetimine tabi olan normlardır.
c. Kanunlar
Parlamento hukukunun bir diğer aslî kaynağı ise TBMM ve TBMM’nin faaliyetleri, ile ilgili kanunlardır. Parlamento Hukuku’na kaynak olan başlıca kanunlar şunlardır: 53
- Milletvekili Seçimi Kanunu
- TBMM Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu
- TBMM Başkan ve Üyelerinin Temsil Ödenekleri ile TBMM TBMM Hesaplarını İnceleme Komisyonunca Seçilen Denetçi Üyenin Ödeneği Hakkında Kanun
- Başbakan ve Bakanların Temsil Ödenekleri ile Dışarıdan Atanan Bakanların Ödenek ve Yollukları Hakkında Kanun
- TBMM Üyelerinin Ödenek, Yolluk ve Emekliliklerine Dair Kanun
- Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu - TBMM Üyeliği İle Bağdaşmayan İşler Hakkında Kanun
- TBMM’nin Dış İlişkilerinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun - Sayıştay Kanunu
- Siyasi Partiler Kanunu
- İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Kanunu - Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Kanunu - Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Kanunu
- Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun
- Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların TBMM’ce Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun
53Parlamento Hukuku ile ilgili güncel kanunların bir listesi için bkz. İrfan NEZİROĞLU; Habip
KOCAMAN; Semra GÖKÇİMEN (edt.) Yasama El Kitabı, TBMM Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Başkanlığı Basımevi, Ocak 2012, s. 15.
16
- Milletlerarası Antlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Antlaşmaların Yapılması için Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun
d. Başkanlık Divanı Kararları
Meclis Başkanlık Divanı kararları; İçtüzüğün uygulanmasına ilişkin yani Meclis’in çalışma düzenini ilgilendiren kararlar ve idari nitelikteki işlemlere ilişkin kararlar olmak üzere iki türlüdür.
TBMM yasama organı olmasının yanı sıra, Genel Sekreterlik idari teşkilatı altında oluşturulmuş bir idari yapıdır. Dolayısıyla Başkanlık Divanının TBMM’nin idari teşkilatının yönetimine ilişkin olarak, idari kararlar alması doğaldır. Ancak doğrudan Meclisin çalışma düzeniyle ilgili olmayan bu kararlar parlamento hukukunun kaynakları arasında yer almamaktadır. Bu kararlar birer idari karar oldukları için idari yargının hukuki denetimine tabidirler.54
“Başkanlık Divanının Meclis’in çalışma düzenine ilişkin olan kararlarının bir kısmı Genel Kurulun onayına sunulmakta, bir kısmı ise Genel Kurulun onayına sunulmaksızın doğrudan uygulanabilmektedir.”55
Başkanlık Divanının Genel Kurulun onayına sunulan kararları netice itibarıyla birer Başkanlık Divanı kararı değil, birer parlamento kararıdır. Bu sebeple Başkanlık Divanının Genel Kurulun onayına sunulan kararlarını parlamento hukukunun ayrı bir kaynağıymış gibi ele almak gereksizdir. Dolayısıyla parlamento hukukuna kaynak olan Başkanlık Divanı kararları, Genel Kurulun onayına sunulmayan, Meclis’in çalışma düzenine ilişkin kararlardır.56
Ancak, Başkanlık Divanının, İçtüzük kurallarını yorumlama görev ve yetkilerinin olmaması ve aldıkları kararlarla yeni kurallar koymaktan ziyade, mevcut kuralların
54
Volkan HAS, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Çalışma Düzeni, Adalet Yayınevi, Ankara, 2009, s. 11.
55
HAS, s. 11.
56
17
uygulanmasını sağlamaları sebebiyle Başkanlık Divanı kararlarının parlamento hukukunun güçlü bir kaynağı olduğunu söyleyebilmek güçtür.57
B) PARLAMENTO HUKUKUNUN YARDIMCI KAYNAKLARI