PANİ ile modifiye ER’nin ve ER/PANİ/andezit atığı kompozitlerinin su

Com a avaliação feita acima, já seria possível começar a delinear algumas medidas que, provavelmente, seriam úteis para se resolver algumas das dificuldades enfrentadas pelo Judiciário. Pode-se perceber que o processo brasileiro é um dos grandes entraves para a eficiência e celeridade das cortes. As possibilidades múltiplas de apelação, o pouco uso de jurisprudência, a dificuldade das cortes superiores negarem entrada a recursos abusivos e/ou repetitivos, são algumas das características que podem explicar boa parte dos problemas judiciais. Entretanto, mudar o direito processual brasileiro requer mudanças nas leis, o que só pode ser feito via o Poder Legislativo. Não é difícil de imaginar que, à medida que mais atores são envolvidos, mais altos vão ficando os custos de transação para se negociar um processo de mudança, mesmo que elas sejam amplamente desejadas. Este difícil processo político é um dos motivos de porque é tão difícil sair do crítico status quo em que se encontra o Judiciário brasileiro.

Outro problema que tem solução política extremamente complicada é o peso do Estado como usuário da Justiça. Como impedir que o Estado – em seus diversos níveis – empregue seus recursos materiais e humanos para usar (e abusar) a máquina judicial com recursos repetitivos, de forma protelatória e causando os indesejáveis efeitos de crowding out e seleção adversa? Como fazer com que os magistrados ocupem mais do seu tempo com matérias que sejam significativas e que tenham um impacto maior na sociedade? Haveria algum mecanismo que limitasse o uso do Judiciário pelo Estado?

Finalmente, outra questão que envolve dificuldades políticas é a dicotomia entre magistrados de diferentes grupos. Seria possível alinhar os magistrados e suas decisões, para que sejam mais consistentes entre eles? Seria desejável aumentar a hegemonia das decisões judiciais, sem minar os princípios de democracia e de independência judicial? É muito difícil acreditar que isso possa ser alcançado. Não somente por motivos históricos, mas pela própria definição do que seja a atividade judicial, é pouco provável supor que seja possível determinar algum parâmetro de uniformização mínima das decisões judiciais. A manutenção de uma ordem democrática também requer a existência desta diversidade de idéias e valores, inclusive entre os representantes da lei. Como permitir isso sem que seja ameaçada a segurança jurídica exige a atuação não somente sobre os magistrados, mas sobre a própria definição da lei. Se existe grande variabilidade na interpretação legal e, portanto, nas decisões judiciais, a raiz do

mal não deve estar somente na diversidade ideológica e política dos magistrados – senão este seria um problema que seria encontrado em todos os países democráticos – mas muito provavelmente, na imprecisão das leis do país. Sherwood (2007) mostra, por exemplo, que as decisões tomadas pelos juízes de cortes inferiores contrárias às políticas de modernização da economia em meados da década de 90 não foram motivadas por “deficiências das cortes”, mas foram, na verdade, a interpretação das leis existentes que são, elas mesmas, contrárias à liberalização da economia. Portanto, não foi o conflito ideológico, mas sim a má definição das leis sobre a abertura econômica o que causou a insegurança jurídica verificada naquele momento. Da mesma forma, os autores brasileiros Falcão, Schuartz e Arguelhes (2006) mostram que, muitas vezes, é atribuído aos magistrados um suposto viés anti-liberal, que na verdade, tem origem na criação das leis pelo Executivo e/ou Legislativo. Voltaremos a este assunto no capítulo 5 desta tese.

Mesmo que muitas das medidas para o aumento de eficiência do Judiciário dependem de soluções políticas, existem várias outras que dependem de medidas puramente técnicas. Por exemplo, a profissionalização dos funcionários dos tribunais e do restante da máquina judicial é uma das medidas que certamente criaria impactos altamente significativos. Algumas medidas concretas seriam: reduzir ou eliminar as responsabilidades burocráticas dos juízes em seus respectivos tribunais, treinar funcionários com funções de gerência e supervisão para que sejam bons gestores de recursos humanos e, consequentemente, aumentar a motivação e produtividade dos funcionários de baixo escalão, treinar os funcionários para o uso de equipamentos modernos e análises de dados, etc. Ainda, seria interessante fomentar e divulgar idéias criativas que já acontecem em diversos tribunais de todo o país. O Banco Mundial (2004), em seu relatório sobre o funcionamento do Judiciário brasileiro, apresentou alguns casos de “best practices”, mais especificamente, os Tribunais de Justiça dos estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul. No primeiro caso, as estatísticas coletadas estão sendo usadas para controle de produtividade dos órgãos e dos magistrados. Quando um juiz não consegue atender os padrões mínimos, o Tribunal pode fornecer recursos humanos especiais para ajudá-lo(a). Estes recursos humanos compõem-se de outros juízes voluntários, que recebem ou não remuneração adicional. Uma das soluções sugeridas pelo Banco Mundial é a utilização de magistrados aposentados, que acumularam experiências valiosas em suas carreiras para fazerem parte destas “forças-tarefa”, quando há alta demanda dos serviços judiciais. Ainda, ambos os Tribunais do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul foram bem- sucedidos na administração financeira dos recursos do fundo de depósitos judiciais. Os

recursos têm sido usados para investimentos em equipamentos e automatização das cortes. Será visto no capítulo seguinte que, não coincidentemente, estes dois tribunais reconhecidos pelo Banco Mundial pela capacidade de gerar soluções internas criativas para resolver seus problemas são efetivamente os tribunais mais eficientes do país, quando uma análise quantitativa empírica é feita.

Iniciativas em outros estados, além daqueles apontados pelo Banco Mundial, também estão acontecendo para se resolver a crise do Judiciário. Desde 2007, o Judiciário vem implantando medidas para incentivar o uso da conciliação e desafogar as cortes através das “Semanas Nacionais de Conciliação”. Quase todos os Tribunais de Justiça estaduais disponibilizam os resultados alcançados nestas semanas (números de casos resolvidos).

Com o intuito de implementar algumas medidas técnicas – e até mesmo algumas de caráter político – a Emenda Constitucional 45 foi promulgada em 08 de Dezembro de 2004. Esta emenda ficou conhecida como a da “Reforma do Judiciário”. De fato, ela concretizou algumas medidas longamente demandadas por juristas preocupados com a eficiência do funcionamento judicial no país, muitas delas de caráter bastante inovador para a Justiça brasileira. Entretanto, dado a maneira como a reforma foi discutida, planejada e implementada, e dadas as características do próprio ambiente político e jurídico no país, em vários aspectos, a reforma teve uma ambição bastante modesta e um alcance relativamente curto, na opinião de alguns críticos.

3.5.a) A Reforma Judicial de 2004

A emenda constitucional para a reforma do Judiciário levou 13 anos no Congresso para ser discutida e implementada. No Ministério da Justiça foi criada uma secretaria específica, a Secretaria de Reforma do Judiciário, que existe até hoje. A função desta secretaria inicialmente foi discutir a reforma, levantar dados através de pesquisas encomendadas ou feitas pelo próprio ministério, acompanhar o andamento no Congresso e, principalmente, fazer a intermediação dos diálogos entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

Alguns observadores apontam que uma das características marcantes desta reforma, pelo menos na aparência, é a preocupação com a celeridade. O inciso LXXVIII do artigo 5o da Constituição passa a definir a celeridade judicial como um direito do cidadão. Medidas da reforma que objetivaram aumentar a celeridade e eficiência judicial incluem: criação das súmulas vinculantes, limitação no uso de recursos especiais e extraordinários, fim das férias coletivas no Judiciário, distribuição imediata dos processos em todos os graus de

jurisdição52, e a criação de Justiça itinerante.

No entanto, o que foi garantido pela Emenda Constitucional foi o fim da celeridade, mas não os meios – principalmente operacionais – para se alcançá-la de fato. Críticos apontam que a reforma em nenhum momento preocupou-se com a mudança na estrutura operacional e institucional do Judiciário brasileiro. Outros, ainda mais cínicos, acreditam que a principal motivação foi de cunho político: dar mais poderes aos tribunais superiores, principalmente o STF, para se garantir a concentração de poderes políticos num momento em que o Executivo precisava implementar políticas de modernização da economia, e que por diversas vezes, juízes de cortes inferiores tomaram decisões contrárias a elas (BALLARD, 1999 e WORLD BANK, 2004). A criação da súmula vinculante, que muito claramente favoreceu ao STF, foi vista pelos otimistas como uma medida para desafogar a sobrecarga de trabalho do tribunal de última instância. Entretanto, os críticos alegam que ela é um instrumento que concentra os poderes da Justiça no STF e desta forma permite um maior controle do Judiciário pelo Executivo (dado que os Ministros são eleitos pelo Presidente da República, e dado que é mais fácil alinhar os Ministros do Supremo com o Governo Central do que os juízes de instâncias inferiores, por motivos já descritos anteriormente). Por exemplo, Ballard (1999) afirma que a reforma do Judiciário teve como um dos principais objetivos atender aos esforços do governo brasileiro para entrar no mercado internacional naquele contexto histórico. Ainda seguindo este argumento, a autora aponta que existem outras medidas que seriam mais eficazes no aumento da eficiência e celeridade judicial que, no entanto, não foram tomadas, pois simplesmente não gerariam o mesmo impacto de concentrar os poderes nas cortes superiores e reduzir a independência das cortes inferiores, que eram contrárias à implementação de políticas econômicas e sociais daquele momento.

Não é surpresa, portanto, que a reforma foi vista por muitos magistrados (de instâncias inferiores) como algo “empurrado goela abaixo” pelo Executivo, e uma forma de enfraquecer as instâncias inferiores e aumentar ainda mais a dicotomia dentro da magistratura.

Vamos analisar a seguir, alguns pontos específicos da Reforma Judicial de 2004 e seus impactos sobre a eficiência do Judiciário.

52 _{Antes desta medida, os processos podiam ficar aguardando no setor de distribuição até que algum juiz tivesse} uma carga de trabalho baixa o suficiente para permitir nova distribuição de processos a ele(a). Alguns juristas apontam que isso ameaçava inclusive a idéia de juiz natural e distribuição impessoal dos processos (TAVARES, 2005).

 Recurso Extraordinário e Repercussão Geral

A reforma incluiu um parágrafo especial limitando o uso do chamado recurso extraordinário. O recurso extraordinário é um instrumento judicial pelo qual se faz a apelação contra decisão de Tribunal da Justiça, sob alegação de desrespeito constitucional. Por se tratar de assunto constitucional, por definição, é de responsabilidade exclusiva do STF julgar os recursos extraordinários. Por isso, este tipo de recurso é conhecido como um dos maiores responsáveis pela sobrecarga de trabalho do STF, principalmente porque, antes da reforma, acreditava-se que as regras de admissão dos recursos extraordinários à Suprema Corte eram muito lenientes. O objetivo da reforma foi, portanto, exigir do litigante a prova de que sua apelação tem conteúdo de “repercussão geral53_{” para que possa ser efetivamente aceita. A}

idéia é descongestionar o STF de processos irrelevantes, de pouca ou nenhuma importância nacional, e torná-la de fato, o tribunal de instância excepcional. Entretanto, apesar dos esforços, ainda é difícil avaliar o que de fato é um conteúdo de “repercussão geral”. Além disso, para negar o acesso de recursos extraordinários é preciso que dois terços dos Ministros concordem com a falta de “repercussão geral” de um determinado processo, o que é muito rigoroso, segundo os críticos. Talvez por estes motivos, ainda se considera que o STF não tem obstruído suficientemente processos sem relevância, e não tem usado o instrumento da repercussão geral tanto quanto seria o desejável.

 Súmula Vinculante e Jurisprudência

A implantação da súmula vinculante certamente foi um dos pontos mais polêmicos da Reforma do Judiciário. Apesar de citada na Emenda Constitucional de 2004, ela só foi regulamentada dois anos mais tarde, pela Lei N. 11.417 de 19 de Dezembro de 2006.

É interessante conhecer as origens deste instrumento jurídico. Segundo Maciel e Aguiar (2008), durante o Baixo Império Romano, o julgamento das ações judiciais podia estar concentrado na pessoa de um mandatário do imperador. Se houvessem apelações contra estas decisões, o próprio imperador poderia rever a decisão e corrigir o que foi feito por seu agente. Nestes casos, o julgamento do imperador funcionava como um decreto precedente aos quais os juízes inferiores deveriam obedecer devido à autoridade imperial que emana de tais decretos. E assim foi criada, talvez pela primeira vez, a súmula vinculante na história do direito ocidental.

53 _{Juristas mostram que a “repercussão geral” é o instrumento mais semelhante ao writ of certioriari, que é usado} no Direito anglo-saxão justamente como forma de impedir o acesso de matérias irrelevantes à Suprema Corte.

Dada a repercussão gerada no ambiente jurídico, vale a pena selecionar alguns artigos e parágrafos da Lei 11.417/06 e transcrevê-los aqui:

Art. 2º O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.

§ 1º O enunciado da súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, controvérsia atual que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre idêntica questão. [...]

§ 3º A edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante dependerão de decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos membros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária. [...]

Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante:

I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - o Procurador-Geral da República;

V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI - o Defensor Público-Geral da União;

VII - partido político com representação no Congresso Nacional; VIII - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional; IX - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.

§ 1º O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo (BRASIL, 2006).

O artigo segundo e seu parágrafo primeiro estipulam as regras para a edição de súmulas vinculantes. Isso só pode ocorrer: (i) após repetidas decisões sobre a mesma matéria constitucional, (ii) sobre matéria acerca das quais haja controvérsia entre os órgãos judiciais ou entre estes e a Administração, (iii) a controvérsia gere grave insegurança jurídica, (iv) e, finalmente, a controvérsia resulte numa multiplicação de processos idênticos. O parágrafo terceiro do mesmo artigo segundo, mais o artigo terceiro disciplinam a edição, revisão ou cancelamento de súmulas vinculantes, internamente pelo STF, ou externamente, por órgãos e indivíduos dos demais Poderes da República.

O que pode ser facilmente verificado é que muitas são as pré-condições para que uma decisão do STF seja considerada súmula vinculante, e muitas também são as oportunidades para que uma Súmula seja revista ou cancelada pelo Tribunal ou por agentes

externos ao Judiciário. Bermudes (2005) afirma que a cautela na criação da súmula vinculante foi um ato de prudência, pois o alcance limitado permitirá que no primeiro momento seja avaliada a conveniência do instrumento e, caso o resultado seja positivo, o seu uso poderá ser ampliado no futuro.

O outro lado das críticas não reclama pelo uso limitado das súmulas, mas pela própria existência delas. O argumento mais comum é de que as súmulas engessam o Direito, ameaçam a independência das cortes e não permitem a interpretação das leis pelos magistrados (conforme críticas mostradas por BALLARD, 1999; SANTISO, 2003; LIMA E LIMA, 2005). O que se insinua, mas poucos expressam abertamente, é que a súmula vinculante é um instrumento anti-democrático, altamente hierarquizado por dar mais peso às decisões dos Ministros do STF do que às dos juízes de instâncias inferiores. Por isso, mesmo que mais de 65% dos juízes admitem usar as súmulas dos tribunais, apenas 31% são favoráveis à súmula vinculante (SADEK, 2006). Não é a idéia de jurisprudência trazida pela súmula que assusta o magistrado, mas o efeito vinculante obrigatório e, principalmente vindo do Supremo Tribunal Federal. No fim, apesar das oposições à súmula vinculante parecerem muitas, elas têm duas origens: (i) medo de perda de mercado, ou seja, corporativismo, (ii) e conflito entre as classes magistrais dicotômicas. Quando advogados admitem que com o fim dos recursos repetitivos eles terão perda significativa de seus negócios, eles estão dizendo, com todas as palavras, que a crise do Judiciário lhes é favorável e que deveria continuar existindo para manter seus benefícios intactos. As críticas de fundo corporativista podem ainda vir sob a forma de uma preocupação com a ameaça ao princípio do duplo grau de jurisdição do Direito brasileiro. Mas Tavares (2005) mostra que a súmula vinculante não obstrui este princípio, pois não impede que uma segunda instância reaprecie as questões de fato. Além disso, o direito de recorrer – que efetivamente pode ser limitado com a súmula – não se confunde com o duplo grau de jurisdição, pois este impõe necessariamente a possibilidade de reexame total da matéria já analisado em primeiro momento.

Finalmente, quando os juízes de cortes inferiores manifestam contrariedade à súmula vinculante, eles demonstram que precisam de espaço para tomar decisões contrárias às da Suprema Corte, evidenciando que podem existir discordâncias sistemáticas na interpretação da lei ou do papel da Justiça entre as diferentes instâncias. Também demonstram indignação pela subordinação hierárquica aos Ministros do STF, que se torna explícita com a súmula vinculante. De fato, a controvérsia gerada pela criação das súmulas vinculantes, segundo alguns, é o reforço da subordinação das cortes inferiores ao Supremo Tribunal:

The SEV [Súmula de Efeito Vinculnate] and the extension of binding effect to all constitutional decisions arising out of the STF‟s original jurisdiction attempt to shift more power to the constitutional court and to rebalance power among majority and opposition political actors … Without going quite so far, it is clear that this entire debate – while it has implications for repetitive litigation and inefficiency – is fundamentally about judicial hierarchy and the centralization of jurisprudential power in the highest court (BRINKS, 2005, p. 618).

Esta subordinação e esta hierarquia entre juízes de tribunais inferiores e juízes da Suprema Corte sempre existiu e dificilmente deixará de existir nos países ocidentais; mas torna-se mais conflituosa se levarmos em conta a existência do antagonismo social e político e das dicotomias significativas na ideologia que parecem existir dentro da magistratura brasileira, como já tivemos oportunidade de discutir.

Tavares (2005) enfatiza as vantagens da súmula vinculante e rebate as críticas dos magistrados:

Que juízes isolados ou tribunais continuem a ter o direito de divergir, no exercício de suas funções, da decisão de última instância (STF), apenas gera: (i) falência generalizada da capacidade pacificadora do Direito; (ii) descrédito do STF enquanto Corte máxima; e (iii) aumento do volume de processos e do tempo necessário para alcançar-se a decisão, mesmo sabendo- se estar previamente determinada pelo STF. É um cenário que beneficia especialmente aqueles que pretendem fazer da Justiça um mecanismo de contenção da parte contrária no exercício legítimo de seu direito pleiteado (p. 120).

Finalmente, uma característica da súmula vinculante interessante para a análise econômica – mas curiosamente levantada por um jurista – é a sua capacidade de sinalização. Assim como com os outros instrumentos de jurisprudência, quando os magistrados usam a súmula eles vão “desenvolvendo uma atividade pedagógica porque mostram o sentido das regras jurídicas, assim contribuindo para o cumprimento espontâneo das normas do direito” (BERMUDES, 2005, p. 117). Em outras palavras, o uso da súmula, com o passar do tempo, vai reduzindo a