Veremos como os autores brasileiros se posicionam em relação à atuação internacional das entidades federadas brasileiras. Por muito tempo, a doutrina majoritária entre os juristas era a da impossibilidade de qualquer atuação internacional das entidades federadas brasileiras. Advogando tal posicionamento, Ferreira Filho (1989, p. 151) afirma que:
no plano internacional, o Estado federal aparece como um só Estado. Apenas seu aspecto unitário é visível. Assim, o Estado federal é quem goza de personalidade jurídica, em termos de direito internacional. Por isso, é ele e tão somente ele que mantém relações com outros Estados, com organizações internacionais, enfim, com as outras pessoas jurídicas, reconhecidas como tais pelo direito internacional público. Só ele mantém, pois, relações internacionais.
Diante da realidade da paradiplomacia levada a cabo por estados e municípios do país, uma interpretação mais flexível passou a ser amplamente difundida, a de que essas entidades podem fazer relações internacionais, contudo, os acordos internacionais firmados por elas não teriam validade jurídica. Neste sentido, Prazeres (2004, p. 303) advoga que:
a boa exegese dos dispositivos constitucionais referentes à política externa não parece afastar a possibilidade das unidades federadas defenderem seus interesses no plano internacional, desde que não assumam compromissos jurídicos. Caso sejam estes assumidos, não terão validade alguma por se mostrarem incompatíveis com a normativa constitucional na matéria. Deve- se reconhecer, entretanto, a importância de determinadas iniciativas de unidades federadas no âmbito externo, ainda que delas não se possa extrair um compromisso jurídico passível de ser posteriormente exigido. Em última instância, como critério, as iniciativas externas das subunidades parecem válidas na medida em que independem da existência de personalidade jurídica de direito internacional público.
Assumindo este entendimento, Rodrigues (2004a, p. 451) entende que é preciso superar tal situação de informalidade. Para o autor, perante o atual ordenamento jurídico brasileiro, os entes federados não possuem competências para desenvolverem relações internacionais, e não existe reconhecimento legal para as ações internacionais. Mas os fatos e a atuação de diversos municípios superam e ultrapassam o arcabouço jurídico doméstico, e demandam algum tipo de modificação, alteração ou criação de normas para essas novas ações federativas.
A atuação do Itamaraty reflete a realidade entendida por Rodrigues. O Itamaraty em diversos pareceres negou a possibilidade das unidades brasileiras assumirem compromissos no âmbito internacional87 (PRAZERES, 2004, p. 297). Mas, em face da intensa atuação internacional das entidades subnacionais, o Itamaraty abandonou sua postura intransigível, passou a tolerar essa atividade e até mesmo a defender sua positivação.
Em discurso no 1º Encontro de Negociações Internacionais de Estados e Municípios, em 8 de agosto de 2006, em Brasília, o consultor jurídico do Itamaraty, Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros (BRASIL, 2007) afirmou:
Acho que nós devemos explorar a possibilidade de, quem sabe, adotar alguma legislação que permita aos Estados e Municípios do Brasil (...) a possibilidade de firmar convênios com subunidades de países estrangeiros e que se circunscrevam à competência constitucional dos Estados e Municípios. Convênio que sejam regidos sobre matérias que possam ser reguladas pela legislação estadual e municipal. Não vejo porque isto não possa ser feito, desde que estes convênios, evidentemente, não se
87 Segundo Prazeres (2004, p. 297), são eles: “Acordo de um Estado Federado com a Organização Internacional de Refugiados, art. 5º.I da Constituição Federal”, parecer de Levi Carneiro, de 5 de março de 1951; “Empréstimo externo de São Paulo. Ação movida contra o Estado, nos Tribunais de Nova York”, proferido por James Darcy, em 12 de abril de 1937; “Invalidez da citação feita ao Estado do Ceará pela Embaixada da França, de acordo com a Lei francesa e com desprezo à lei brasileira”, de 25 de março de 1927, elaborado por Clóvis Beliláqua; Possibilidade jurídica de o município celebrar contrato/convênio com pessoa de Direito Internacional Público, emitido por Antônio Cachapuz de Medeiros, em 1999.
caracterizem como tratados internacionais e como acordo entre pessoas de direito internacional público, criando direitos e obrigações recíprocas.
Para Medeiros (BRASIL, 2007), “os Municípios e o Distrito Federal não são sujeitos de Direito Internacional, ou seja, não têm capacidade jurídica para celebrar tratados internacionais”. Não obstante, prossegue o autor: “não são poucas as ocasiões em que batem à Consultoria Jurídica situações às vezes criadas por determinados Estados ou até por grandes municípios do país, de determinados instrumentos jurídicos firmados que acabam se caracterizando como verdadeiros tratados nacionais”, o que na opinião de Medeiros, não poderia acontecer.
Mais recentemente, a interpretação de que os atos internacionais celebrados pelos entes federados brasileiros carecem de juridicidade vem sofrendo alterações. Segundo Farias, (2000, p. 104), a Constituição brasileira de 1988 não trouxe inovações na área das competências internacionais, mas, apesar do texto ser praticamente o mesmo há mais de meio século, sua interpretação sofreu modificações na década de 1990; o atual texto Constitucional brasileiro que trata das atribuições internacionais dentro da Federação brasileira tem sido interpretado de forma cada vez mais tolerante. De acordo com Farias (2000, p. 105):
Os GNCs (governos não centrais) brasileiros continuam não sendo soberanos, mas sua autonomia e a presente conjuntura econômica tem fomentado o interesse desses entes de modo a buscarem participar da arena internacional de forma direta. Como será visto mais adiante, existem concretamente relacionamentos internacionais iniciados e mantidos por GNCs – Estados Membros – brasileiros. Como adequar essa realidade à regra Constitucional? Para que tais ações internacionais não sejam todas consideradas inconstitucionais, uma interpretação “heterodoxa” surge, mais condizente com os interesses do próprio país.
A autora (FARIAS, 2000, p. 106) explica o que seria a nova interpretação constitucional “heterodoxa”: para que não seja alongada a lista de situações possíveis, a melhor forma de resumir o que tem ocorrido no Brasil nos últimos anos é que quando um Estado Membro brasileiro age no âmbito internacional representando a si só - sem intenção de representar o país Brasil, e se envolve em assuntos de low politics, sem contradizer os temas dos quais não pode tratar, não tem existido grandes problemas, ou muito menos protestos.
Como explica Rodrigues (2008, p. 1017):
Há um entendimento – e uma prática política – de que os governos subnacionais podem atuar internacionalmente no âmbito de sua autonomia federativa, ou seja, no campo balizado de suas competências constitucionais
expressas, sendo elas exclusivas ou comuns, desde que não contrariem o interesse nacional ou invadam a seara da alta política (high politics), ou seja, o núcleo duro das relações internacionais do Estado. Pode-se tomar como parâmetro as relações diplomáticas e consulares, o reconhecimento de Estado e de governo, e o campo da defesa.
Bogéa Filho (2001, p. 51) cita o posicionamento de Ives Gandra Martins, que entende ser possível aos estados federados alguma margem de atuação no cenário internacional. Ao comentar o artigo 21 da Constituição Federal, o referido jurista afirma que a expressão “manutenção de relações com Estados estrangeiros” deveria ser mais específica, visto que estados e municípios podem receber auxílio de Estados estrangeiros, através de seus organismos administrativos, que não são aqueles a que se refere o art. 21, inciso I, a saber: os de natureza exclusivamente política, visto que não implica controle cambial ou desembolso de numerário. À vista de tal evidência, tal relação é possível, não é inconstitucional e tira a pretendida exclusiva competência da União.
Enquanto, de um lado, o governo federal define e defende os interesses nacionais globais no cenário internacional, formulando e implementando a política exterior do país, de outro, os governos subnacionais e outros atores locais desenvolvem iniciativas externas pontuais, de caráter comercial, cultural, cooperativo ou econômico. Daí que, no contexto dessa nova vertente da diplomacia, os governos subnacionais, dentro dos limites de sua autonomia, usufruem da capacidade de atuar oficialmente no exterior por meio de ações próprias, mas não têm o poder de fazer política externa (BOGÉA FILHO, 2001, p. 53).
Outra interpretação que delega juridicidade aos atos celebrados pelas entidades federadas é formulada por Lessa (2002, p. 98), para quem as unidades federadas podem concluir entendimentos formais com unidades ou governos estrangeiros se o ato resultante for celebrado pelo Governo federal com o governo central do outro Estado. Explica o autor (2002, p. 99):
A existência de um acordo-quadro vigente entre o Brasil e um outro Estado, devidamente aprovado pelo Poder Legislativo, permanece como condição essencial para viabilizar a celebração de atos complementares, bem como para dar respaldo jurídico a todo arranjo feito a título executivo, destinado a lhes dar implementação. Uma importante ressalva à pronta entrada em vigor desses atos complementares, constante dos decretos legislativos que tenham aprovado o acordo-quadro, é a de que não impliquem eles “encargo ou compromisso gravoso ao patrimônio nacional”. A adequação do projeto de ajuste ao acordo-quadro dependerá de parecer do Ministério das Relações Exteriores (MRE). Não poderá ser considerado “ato complementar” aquele que contrarie os termos do acordo-quadro ou que extrapole os objetivos deste. Igualmente importante, devem tais atos estipular a origem dos
recursos financeiros eventualmente previstos, desobrigando a União desses encargos. Uma vez satisfeitas estas exigências, um ato de interesse de um Estado ou Município brasileiro pode ser assinado por autoridade federal ou estadual/municipal dotada de Plenos Poderes. O ajuste assim firmado caracteriza-se como ato simplificado, executivo, restrito a áreas de competência daquele Estado.
Lessa (2002, p. 99) complementa que uma segunda forma de se dar jurisdicidade a um ato firmado por um governo subnacional seria sua posterior validação mediante troca de notas entre os governos centrais. Examinada a adequação de um ato firmado em nível paradiplomático, os governos centrais podem decidir elevá-los à condição de acordo entre governos mediante notas diplomáticas em que se declara a validade daquele texto no plano nacional. Neste caso, a entrada em vigor do ato será aquele convencionado na troca de notas.
Contudo, o próprio autor (LESSA, 2002, p. 101) reconhece que a possibilidade de encaminhar por intermédio do Governo federal o relacionamento externo das unidades federadas, bem assim como a firma de tratados de seu interesse talvez não sejam ainda suficientes para conter o desejo de espaço próprio de atuação dessas unidades. Em vista dos propósitos de “dinamizar” as economias regionais, promover o bem-estar social, entre outros, pela via do asseguramento de todas as oportunidades que o entorno nacional e internacional ofereçam, os governos locais têm a percepção de que devem depender de sua própria capacidade de iniciativa. Esta visão, até onde compete aos governos atuar, é amparada no princípio da autonomia política federativa. Os critérios de aferição do êxito de um determinado governo estarão nos resultados concretos que sua ação possa proporcionar. Nessa perspectiva pragmática, há que evitar a “excessiva formalização” dos contatos políticos com o exterior.
A visão de Blanes Sala e Santos (2009b, p. 143-144), é a de que os entes federados do Brasil, incluindo os municípios, possuem competência para celebrar acordos internacionais de natureza financeira, o que não exclui a possibilidade aventada pela Lei Orgânica de São Paulo de que os municípios possam estabelecer outro tipo de relações externas, sem contrapor as obrigações internacionais firmadas pelo Brasil. Os autores também afirmam que, já que não existe nenhuma declaração judicial expressa que proíba a atividade internacional das entidades subnacionais e, principalmente, já que existe uma aceitação tácita por parte de todos os órgãos da União, de alguma forma, a manutenção das relações exteriores municipais têm sido progressivamente legitimadas com o passar do tempo.
Enfim, para Castelo Branco (2007, p. 59), apesar de todas as restrições à atuação paradiplomática no ordenamento jurídico brasileiro, os entes subnacionais têm demonstrado
certa capacidade para atuar internacionalmente. Não obstante, embora a prática da paradiplomacia encontre-se amplamente disseminada no território nacional, não há uma homogeneidade na forma de condução do assunto pelos estados federados.
Embora não haja uma legalidade explícita para a atuação internacional das entidades subnacionais brasileiras, certamente esta atuação tem legitimidade. Segundo Rodrigues (2010, p. 37), no Brasil, a legitimidade primária do exercício das relações internacionais de estados e municípios reside no seu reconhecimento como entes federados autônomos, titulares de competências exclusivas, comuns e concorrentes, na Constituição de 1988. Para o autor, a inexistência de previsão constitucional expressa que autorize estados federados e municípios a desenvolver relações internacionais, ou mais especificamente a firmar convênios internacionais, não constitui até o momento obstáculo para as suas relações internacionais.