Ordu

Nos últimos anos, as preocupações relativas aos aspectos das aposentadorias e pensões, na perspectiva dos servidores públicos em cargos efetivos em nível municipal, vem ganhando proporção de destaque. Isso tem sido impulsionado tanto pelos crescentes e elevados déficits atuarial e financeiro dos municípios que, mediante suas exíguas receitas orçamentárias, estão cada vez mais com suas capacidades de investimento comprometidas, nas diversas áreas de necessidades da população, pelo peso das exacerbadas obrigações previdenciárias com seus servidores efetivos.

Esse cenário culminou com debates que resultaram tanto na série de reformas legais que eliminaram direitos, quanto na evidenciação dos aspectos das variáveis de gestão executadas pelos responsáveis, de um lado, pela normatização/fiscalização, e de outro lado, pela administração dos recursos financeiros garantidores da perenidade da estabilidade social de milhares de cidadãos em cargos públicos efetivos. Para Cavalheiro; Juchem (2009, p. 5) "o atual debate em torno do novo Estado, tem se voltado para questões políticas, societais, organizacionais e gerenciais que o torne eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impõem e os dilemas que se apresentam". Outrossim, Farias Neto (2011, p. 206) enfatiza:

A intervenção do Estado na sociedade está associada à sua condição vigente de ordenação política, gerencial, institucional e econômico-financeira. A ordenação do Estado enseja desafio permanente a ser superado para efeito de promover o desenvolvimento sustentável na sociedade. O Estado e a sociedade devem buscar níveis cada vez mais elevados de eficácia e eficiência expressas nas ações realizadas sob as dimensões pertinentes a: (a) provimento ajustado de infraestrutura socioeconômica de bem-estar e produção;

(b) efetivação da ordem econômica e social; (c) efetivação da ordem jurídica;

(d) efetivação da ordem nas relações exteriores.

A respeitabilidade e a credibilidade do Estado sucedem na proporção em que o mesmo tem as suas ações corretamente efetivadas.

Por isso, nesses debates, destacam-se dois grupos de interesses que estão envolvidos nas discussões acerca da eficiência, eficácia e efetividade da gestão municipal dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS): o Estado e a sociedade (Figura 8).

FIGURA 8 – Relação entre os Grupos de Interesses na Perspectiva dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)

Fonte: Tribunal de Contas da União _{– TCU (2013)}

Assim, o Estado é vislumbrado como principal responsável pela vigente situação de degradação do déficit atuarial, pois figura como pólo ativo tanto na regulamentação e fiscalização quanto na administração dos negócios previdenciários. De um lado, para garantir o bem-estar social, os Governos Federal e Estaduais promovem leis e regulamentações a serem seguidas pelos gestores dos RPPS. Por outro lado, a fiscalização também deve ser executada por esses governos, em conjunto com a participação da sociedade nos comitês e conselhos, de modo a eliminar o ônus social que poderá acarretar danos financeiros causados por práticas de malversação da gestão municipal. Por isso, Farias Neto (2011, p. 207) assinala:

(...) o Estado deve exercer o papel de regulamentar e controlar os mecanismos de poder social, por parte dos indivíduos e organizações, de modo a evitar a configuração de instrumentos de dominação de alguns sobre outros, a partir do abusivo exercício das liberdades institucionais.

(...) Em função desse controle ajustado da coletividade, promovido pelo sistema político ordenado, o Estado deve cumprir sua função sob governo que diligencie, sempre, pela gestão efetiva e integrada de políticas públicas. Em toda a sociedade, a gestão efetiva e integrada do Estado sucede em função da ordenação do sistema político.Sob essa gestão, a intervenção do Estado assoma com importância extraordinária para a expansão da consciência integral de todos, com vista à excelência institucional e ao desenvolvimento sustentável, na coletividade estatal. Como provedor de bens e serviços coletivos (públicos), o Estado deve atender às demandas da coletividade, com efetividade, em função do nível de competência do governo constituído no contexto do sistema político vigente.

Por sua vez, a sociedade figura tanto como pólo ativo quanto passivo, pois aufere o bônus ou arca com o ônus social resultante das práticas advindas das esferas dos governos. Por isso, ela está interessada na apresentação de medidas que tornem exequíveis os equilíbrios atuarial e financeiro dos RPPS e os cobrará através da fiscalização viabilizada pela transparência pública dos atos e resultados tanto da gestão regulamentadora/fiscalizadora dos Governo Federal, Estadual e Municipal quanto da administração dos governos municipais. Farias Neto (2011, p. 207) corrobora esse entendimento:

No contexto das condições do sistema político, o governo, como gestor do Estado, deve ser transparente e adotar como prática sistemática e permanente a prestação fidedigna de contas à coletividade. As contas do Estado devem evidenciar, com clareza e precisão, os recursos públicos recebidos, assim como os valores aplicados, no âmbito das políticas públicas, de forma a obter, sempre, relações favoráveis entre custos e benefícios socioeconômicos. A ordenação gerencial, econômica e financeira do Estado, resultante da ordenação do sistema político, constitui fator, primordialmente, determinante do desenvolvimento sustentável da coletividade estatal.

Para isso, a Constituição Federal brasileira, em seu artigo 194, inciso VII, estabelece “caráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social, mediante gestão quadripartite, com a participação dos trabalhadores, empregadores, aposentados e governo nos órgãos colegiados".

Logo, para garantir gestão pública com padrão de eficiência e eficácia, os gestores dos RPPS devem adequar suas ações ao ordenamento legal proposto pelo ente público normatizador/fiscalizador, bem como devem estar atentos às necessidades da sociedade. Desse modo, as entidades previdenciárias devem buscar o desenvolvimento de processos que

permitam a interação entre a conservação do bem estar social e o alcance das metas atuariais nos investimentos no mercado de capitais de modo a promover a sustentabilidade atuarial.

Isto posto, as aplicações dos recursos financeiros devem ser realizadas e geridas com base nas normas em vigor da Resolução CMN nº 3.922/2010, que visam garantir segurança, liquidez e rentabilidade apropriadas e suficientes ao equilíbrio financeiro e atuarial entre ativos e passivos ao longo do tempo. Assim, caso os municípios realizes investimentos em desconformidade com os preceitos legais, o Governo Federal, na figura do Ministério da Previdência, age de modo a punir as práticas infratoras de gestão com a perda da emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), sem a qual o ente municipal fica impedido de firmar convênios para transferências de recursos entre as esferas governamentais.

Entretanto, para muitos prefeitos e gestores municipais, as exigências legais dos Governos Federal e Estadual que visam a proteção social são consideradas como um entrave aos seus interesses e, por isso, as normas da Resolução CMN nº 3.922/2010 representam obstáculos jurídicos que supostamente iriam contra a autonomia administrativa preceituada na Constituição Federal brasileira.

Dessa forma, Mello (1991, p. 204) ressalta que "se os atos dos Governos locais tiverem de ser aprovados por uma autoridade superior para terem validade, a autonomia está afetada. A autoridade superior, duvidando da legalidade de tais atos, pode submetê-los à consideração do Poder Judiciário, cuja decisão prevalecerá". Por isso, Linhares; Mendes; Lassance (2012, p. 9) ressaltam que "a dinâmica do Estado federativo é impulsionada por mecanismos de responsividade e accountability, por um lado, e sistemas de freios e contrapesos impostos pela atuação dos diferentes atores e interesses nas diversas arenas em que se confrontam, por outro".

Em suma, percebe-se que essa estrutura sócio-política do sistema de previdência social dos municípios apresenta a tendência de gerar conflitos entre os stakeholders (partes interessadas) mediante o surgimento do risco moral, ou seja, há patentes divergências entre os interesses dos principais (cidadãos em cargo público efetivo) e os agentes públicos dos governos, o que resulta no problema da agência (Figura 9).

FIGURA 9 – Relação entre Principal-Agente

Fonte:

A respeito dessa relação conflitante, Boueri (2012, p. 239) explica:

Quando a aplicação dos modelos de agente e principal no contexto do federalismo fiscal é considerada, deve ser notado que, em relação às outras utilizações destes modelos no campo das finanças públicas, tal aplicação representa um passo adiante. Tradicionalmente, a utilização dos modelos de agente e principal em finanças públicas é realizada por meio da suposição de que o Estado (no caso, o agente) é responsável, por delegação, pela gestão dos negócios públicos.

Nessa conjuntura, a governança atuarial emerge como um sistema de administração abrangente a níveis macro, meso e micro (Figura 10), que traz em sua raiz princípios (Figura 11) fundamentados na sustentabilidade da capacidade de inserção do estado para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão nos processos de formulação e execução da política previdenciária, sob condições mínimas de governabilidade, fortalecendo e integrando mecanismos que garantam a responsabilização pública da gestão financeira, gerencial e atuarial que viabilizem harmonizar os conflitos de interesses nas relações econômicas, institucionais e sociais, por meio da eficiência, eficácia e efetividade da resultados esperados para a meta atuarial e o acúmulo do capital, privilegiando o fortalecimento da integridade, dos valores éticos, do cumprimento da lei, da accountability e dos veículos de comunicação com a sociedade pela transparência das ações e processos previdenciários (ARAÚJO, 2010).

FIGURA 10 – Níveis de Análise do Referencial Básico de Governança Atuarial

Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2013)

FIGURA 11 – Princípios da Governança Atuarial

Fonte: International Federation of Accountants _{– IFAC (2013)}

Dessa forma, no panorama específico dos conflitos de interesses nas relações econômicas, surge a gestão pública estratégica como ferramenta necessária à eficácia da governança atuarial (Figura 12), de modo a auxiliar a gestão dos RPPS na avaliação e mensuração dos eventos econômicos relacionados ao ambiente de riscos em que são realizadas as aplicações dos recursos financeiros no mercado de capitais, pois a malversação derivada da excessiva exposição aos riscos financeiros de mercado, quando não devidamente avaliados, pode gerar consequências negativas para as reservas previdenciárias (SOUZA; RIBEIRO, 2004).

FIGURA 12 – Relação entre Governança e Gestão

Fonte: Tribunal de Contas da União _{– TCU (2013)}

No entanto, Araújo (2002, p. 7) ressalta:

Supondo, em uma circunstância de caos, crise, ruptura ou reversão institucional, será muito difícil (por melhor preparado no sentido técnico que seja o aparelho do Estado), senão impossível, atingir a governança strictu

sensu, dado o seu caráter, por definição, instrumental como enfatizado acima

e a indefinição de fins típica de situações desta natureza. O máximo possível seria a manutenção de condições mínimas que garantam a transição de um contexto para outro, como aliás tem sido o caso brasileiro em certas épocas.

Assim, a gestão pública estratégica de riscos financeiros de mercado pode servir de suporte da governança atuarial para o esclarecimento das dúvidas no tocante à análise e mensuração das oscilações econômicas, com o objetivo de salvaguardar o patrimônio dos RPPS e garantir tanto sua continuidade quanto o bem estar social do patrimônio previdenciário dos servidores efetivos. Desse modo, não se pode atribuir outro tratamento às informações econômicas que afetam diretamente os investimentos dos RPPS, pois elas devem ser revestidas dos atributos da confiabilidade, tempestividade, compreensibilidade e comparabilidade de sorte que a análise e a mensuração sejam livres de erros e viés de interpretação. Portanto, através da eficácia das informações econômicas, os gestores dos RPPS auferem bases seguras para avaliar as aplicações financeiras acerco do desempenho, evolução, oportunidades e riscos que oferecem (LIMA; VIEGAS, 2002).